Um movimento ainda tímido promete explodir a partir do ano que vem no Brasil. É a terceirização de atividades públicas. Nunca houve tanta procura como nos últimos tempos, principalmente depois do primeiro turno das eleições municipais. Os novos administradores públicos, premidos pela exaustão da folha de pagamentos e pressionados por demandas sociais, estão decididos a contratar empresas especializadas para execução de tarefas praticamente intransferíveis até recentemente, já que tradicionalmente emprego público significa moeda política importantíssima. O maior especialista em terceirização no Brasil, o professor e administrador de empresas Lívio Giosa, presidente do Centro Nacional de Modernização — Cenam — e autor do livro Terceirização, uma abordagem estratégica, afirma que há fortes indicativos de que novos conceitos sobre a utilização do sistema estão sendo absorvidos pela classe política.
Lívio Giosa é o introdutor do tema terceirização na economia brasileira. É diretor de Desenvolvimento da TB Serviços, maior empresa prestadora de serviços terceirizados do País e pioneira na atividade, com faturamento de US$ 140 milhões anuais. Também um dos coordenadores do PNBE, Pensamento Nacional das Bases Empresariais, Giosa afirma que o setor privado está bem à frente do público. Enquanto somente agora parece detonar o processo de terceirização no gueto político-administrativo, na livre iniciativa se está alcançando patamar de atividades ligadas à especialização. Cada vez mais, segundo Giosa, as empresas procuram focar suas atividades no que chama de core business, ou seja, coração do negócio, repassando para empresas terceirizadas tudo que estiver em seu entorno. Na área pública, onde o conceito de terceirização ganhou limitado espaço, apenas atividades clássicas já seduziram um grupo restrito de administradores. Privatista, mas não muito, Lívio Giosa defende programas de concessões e privatizações como forma de modernização do País e sugere a introdução do sistema de terceirização de forma sistematizada, até mesmo para reduzir o impacto de demissões onde é possível juridicamente demitir e de treinamento e realocações, onde há barreiras constitucionais e sindicais. Caso da Eletropaulo, onde atuou no início dos anos 90.
Como o administrador público, de maneira geral, observa a terceirização? O político brasileiro está preparado para a terceirização?
Lívio Giosa – O conceito de terceirização já é reconhecido no Brasil e no mundo. Introduzi o primeiro seminário no Brasil, em 1989, para o público em geral. Trouxe o conceito dos Estados Unidos através de uma entidade que presido, o Centro Nacional de Modernização. Nestes sete anos de entendimento sobre o assunto, deram-se condições, de maneira geral, no núcleo empresarial brasileiro, para que se tivesse pleno reconhecimento da terceirização. As empresas públicas, e as administrações públicas como um todo, também tiveram reconhecida a necessidade de atuar com volumes cada vez mais intensos de programas de terceirização. O sistema, enquanto conceito, é instrumento de administração capaz de fazer com que políticos e executivos públicos o utilizem para aumentar principalmente a qualidade e prover o órgão público de inovação tecnológica advinda da contratação de empresas especializadas no assunto. Salvaguardadas todas as premissas jurídicas, a terceirização é instrumento importantíssimo à gestão de organismos públicos.
O que significam salvaguardas jurídicas?
Lívio Giosa – Significa o seguinte: muitas vezes e no decorrer desse tempo de introdução no Brasil, a terceirização não foi usada de forma adequada. Principalmente por não estar caracterizada segundo as regras jurídicas vigentes.
Não existe lei específica para a terceirização, simplesmente porque é uma relação de pessoa jurídica para pessoa jurídica. No regime da administração pública, há que se manter toda uma adequação perante a legislação vigente e também todo um relacionamento com o corpo funcional, segundo as leis do funcionalismo público. Enfim, há que se contingenciar a terceirização aos efeitos e mecanismos da administração pública.
Isso tudo não aborta o processo, só disciplina?
Lívio Giosa – Na verdade, até 1993 havia o Enunciado 256 que gerava inúmeras dúvidas na relação entre as empresas e os compradores de serviços, vamos assim chamar, relativas a vários aspectos. Entre 92 e 93, tivemos a oportunidade de desenvolver no Tribunal Superior do Trabalho, junto ao ministro Almir Pazzianotto, um estudo cuja repercussão foi a emissão de novo enunciado, que clarifica essa relação, principalmente quanto às relações interpessoais. Agora não há mais dúvida. Tanto é verdade que os contratos de terceirização estão aí cada vez mais utilizados pelas empresas. Em 1987, o então governador Orestes Quércia segurou as contratações diretas pelos órgãos públicos, as quais só poderiam se efetivar através de concursos. Foi exatamente nesse período, pela necessidade de dar continuidade aos serviços públicos, que muitos contratos de mão-de-obra foram feitos com várias empresas. O que aconteceu, então? O tempo demonstrou que esse tipo de contratação de mão-de-obra, por exigências legais e inúmeras dúvidas, acabou se tornando um obstáculo à administração pública. No mundo todo já não se contrata mais mão-de-obra. Contratam-se serviços. Isto é: mão-de-obra, equipamentos, materiais e processos. Vamos imaginar um caso. O Metrô, por exemplo, tem toda uma área de informática e contratava digitadores para implantar um novo sistema. Ou então contratava digitadores e operadores de micro, ou mesmo analista de sistema. Esse funcionário entrava lá no corpo funcional, junto com outros funcionários do Metrô. Esses reforços eram responsáveis por atividades, usavam equipamentos e a infra-estrutura material da empresa, tudo comandado por gerentes do Metrô. Esse tipo de processo está em fase de extinção definitiva. Ou se contrata o serviço como um todo, isto é, uma empresa que disponibiliza equipamento, material e mão-de-obra para desenvolver software ou para digitar um sistema, e que leve papel para ser impresso, disquete, entre outras tarefas, ou então isso não se caracteriza como terceirização.
Enfim, a terceirização tem que se consagrar como serviço onde estão acoplados recursos humanos, materiais, equipamentos e processos, aspectos que geram responsabilidade.
Em que estágio está a administração pública na receptividade da terceirização? Muitas vezes o fator ideológico pesa. O aspecto político propriamente dito também influi. Temos informações de que muitas Prefeituras, que esgotaram a capacidade de pagamento dos recursos humanos por terem atingido o limite constitucional de 60%, também observam a terceirização com os olhos de quem pretende driblar as próprias barreiras jurídicas.
Livio Giosa – No setor estatal, em seus vários níveis, o maior problema relaciona-se ao servidor. Na iniciativa privada é comum o desenvolvimento de programas de realocação funcional. Os funcionários atingidos, ou a área a ser atingida pela terceirização, tendo em vista todo um planejamento estratégico, são requalificados, retreinados ou realocados dentro da estrutura da empresa. E até mesmo são demitidos, dependendo dos casos individualmente. É comum, por exemplo, uma empresa que decida terceirizar a área de transporte sugerir à contratada incorporar seus funcionários. É claro que essa relação se estabelece de modo sério, profissional, empresarial, com todos os estudos. No setor público isso já não é possível. Tem-se o estatuto do servidor público que prevê a estabilidade e, com isso, surgem dificuldades para remover pessoas. Então, no caso de Prefeituras, o prefeito tem de tomar a decisão de romper com esse paradigma e desenvolver programas de demissão voluntária, programas de realocação. É preciso encarar o problema.
Os prefeitos estão preparados para isso?
Lívio Giosa – Esta nova geração de gestores públicos está muito mais preparada que a anterior. Terceirização passou a ser assunto mais próximo de cada um nos últimos anos e é natural esse avanço. Sugiro até que o prefeito, se quiser preservar seu corpo funcional, deve desenvolver atividades que muitas vezes são deixadas de lado, através do mecanismo da terceirização. Ao contratar uma empresa, o prefeito tem a certeza de que está contando com alguém que vai ter custo e qualidade muito bem definidos. Se a empresa não cumprir suas obrigações, rompe-se o contrato e imediatamente se contrata outra. Enfim, o prefeito tem muito mais flexibilidade na condução do projeto. O perfil do administrador público que nos procura é amplo, geral e irrestrito. Se podemos falar de siglas, do PT ao PPB, do PMDB ao PSDB, todos os prefeitos eleitos estão com preocupação dessa ordem. Eles passaram a entender que a terceirização se caracteriza como instrumento de gestão. Todos querem conhecer, entender melhor e até propor a participação de empresas especializadas.
Quais os aspectos mais comuns que têm motivado os futuros administradores municipais a procurar por empresas especializadas em terceirização?
Lívio Giosa – Primeiro, uma gestão mais adequada. Segundo, qualidade de gestão. O administrador público reflete muito a questão da sensibilidade junto à população. Os indicadores de qualidade da administração pública estão mais presentes nesse novo administrador, que quer estar mais próximo da população. Neste momento, aliás, que antecede a posse, eles se tornam até mais sensíveis, porque precisam colocar em prática promessas de campanha. O terceiro ingrediente é a redução de custo almejada pelo administrador. Não se tem dúvidas de que a terceirização provoca redução de custos. Em qualquer nível que seja, mais ou menos, na iniciativa privada ou na administração pública, a terceirização provoca redução de custo.
Essa redução de custo, segundo boa parte dos sindicalistas, está agregada à precarização dos salários. O senhor concorda?
Lívio Giosa – De forma nenhuma. O que significa, em realidade, é uma migração funcional. Exemplo que comentei outro dia com o Vicentinho (presidente da Central Única dos Trabalhadores): um funcionário de limpeza da Volkswagen do Brasil, em São Bernardo, filiado ao Sindicato dos Metalúrgicos, ganhava piso reconhecidamente alto, por força da mobilização de sua categoria. Com a terceirização da limpeza, esse funcionário até pode perder o emprego. Mas, no conjunto da relação dele enquanto trabalhador, vai ser agregado por uma empresa que presta serviços de limpeza a inúmeras outras. Então, ele sai daquela condição funcional da Volkswagen ligada ao Sindicato dos Metalúrgicos e passa a ser funcionário de empresa especializada em limpeza, envolvida com outro Sindicato, que tem outro nível de negociação, outro nível de benefício, que não dá para comparar. Tudo depende do Sindicato de onde o trabalhador está vindo e do Sindicato para onde está indo. Todos sabem que o Sindicato dos Metalúrgicos tem piso maior. Mas no Sindicato dos Alfaiates é diferente. Precarização não é um aspecto consistente de análise. Trata-se de argumento de determinadas categorias, como a dos metalúrgicos, que está perdendo gente.
Os Sindicatos mais combativos são frontalmente contrários à terceirização, embora alguns até a adotem. Como está o relacionamento entre os cultores da terceirização e representantes desses Sindicatos?
Lívio Giosa – Isso era verdadeiro no início do processo. Onde mais dei palestras foram em entidades patronais e Sindicatos das mais diversas tendências. Exatamente para esclarecer, porque esses grandes Sindicatos de trabalhadores têm relações internacionais e achavam que terceirização era coisa do Brasil. Quando começamos a mostrar que apenas estávamos recebendo essa tecnologia de administração para ser aplicada em empresas e órgãos públicos, e que isso tudo vinha do Exterior e não era novidade nenhuma nos últimos anos lá, a coisa começou a amainar. Em 92, creio que foi a maior crise de entendimento do que é terceirização junto aos Sindicatos de trabalhadores. Hoje, o assunto faz parte das mesas de negociações. Por exemplo: o Sindicato dos Bancários acerta com banqueiros até onde vai terceirizar. Isso consta de cláusula de negociação, assim como de outras categorias. Há um reconhecimento de que a terceirização é inexorável. O próprio Sindicato dos Bancários tem 40% de suas atividades terceirizadas. A telefonista é terceirizada, a limpeza é terceirizada. Provavelmente a CUT do Vicentinho já tenha aderido a esse processo extremamente reconhecido.
Qual a tendência da terceirização no Brasil?
Lívio Giosa – É de crescimento. Já estamos num novo patamar. Primeiro tivemos a terceirização convencional e agora chegamos à terceirização da especialização. Terceirização significa focar o negócio da empresa. À medida que a empresa foca seu negócio, tudo que está marginal é passível de ser terceirizado. Trata-se da identificação do core-business da empresa, isto é, do coração do negócio da empresa. Na hora que se reconhece o coração do negócio, tudo que está ao largo pode ser terceirizado através de parceiro que se enquadre no figurino desejado. No início, as empresas entendiam que terceirização tinha níveis, principalmente que envolvessem apenas mão-de-obra. Casos de limpeza, vigilância, segurança, restaurante, serviços de transporte. Essas ditas áreas clássicas são comuns nas indústrias, onde o core-business é a produção. Hoje, esses limites tradicionais estão cada vez mais próximos do core- business, atingindo o que a gente chama de zona de especialização, onde atuam níveis de profissionais graduados. Por exemplo: quem tinha área de Comunicação na empresa, provavelmente fechou e dispensou o jornalista, o relações públicas e está contratando uma fornecedora de serviços de assessoria. Quem tinha área de logística, contratou empresa especializada para tratar do trabalho. Na área de RH é a mesma coisa. Toda a parte de controle, recrutamento, seleção, benefícios, folha de pagamento, é terceirizada. Vai sobrar apenas o core-business. Outro exemplo: A Ford está fazendo o Fiesta em São Bernardo. A Ford só cuida da linha de produção.Tudo que está do lado da linha de produção foi terceirizado. Caso do almoxarifado, do transporte interno, da logística. As empresas estão sintonizando o seu negócio principal e dele não abrem mão. A Volks, em Resende, é um negócio muito mais avançado. Não é pioneiro como todo mundo fala, porque o setor moveleiro da Itália já trabalha assim. Ali nasceu o conceito das células de produção. O pioneirismo da Volkswagen é na indústria automobilística. A Volks pegou a fábrica e disse o seguinte — eu quero que você, meu fornecedor, venha aqui e faça parte do produto aqui dentro. É o just-in-time ao extremo. Venha, faça aqui para entrar na minha esteira. Antes, a Volkswagen juntava as peças. Agora não. Agora junta os conjuntos produzidos. O maior esquema nesse caso é a coordenação da Volkswagen entre os fornecedores e junto aos fornecedores.
No setor privado a terceirização chega ao refinamento, mas no setor público não passamos dos primórdios. Quais áreas do setor público já começam a dar sinais de mudança?
Lívio Giosa – As tradicionais. Casos de limpeza, manutenção civil e predial, frota de veículos, cujos recursos públicos para compra de veículos e equipamentos devem ser canalizados para o social. Também em serviços como um todo, como de software para aprimoramento de arrecadação de impostos. Isso tudo tem sido feito com bastante intensidade. Temos também aplicações específicas, caso de hospital público, onde se pode terceirizar muita coisa.
E quando vamos chegar, no setor público, àquelas áreas nevrálgicas, que estão no entorno do core-business?
Lívio Giosa – Os próximos quatro anos vão dar um salto impressionante. O peso do governo federal, que tem reiterado posicionamento de mudanças, servirá mais uma vez de exemplo a todos os níveis públicos. O Fernando Henrique está estabelecendo programas matriciais de mudanças, que envolvem dezenas de gerentes de projetos. O grande problema do setor público em termos de gerenciamento é a multiplicidade de metas novas e a impossibilidade de administrá-las diante da burocracia que domina a atividade. Desta forma, o executivo público só vai conseguir fazer coisas novas em sua área nitidamente atropelada pelo dia-a-dia, se tiver o conceito de que alguém com poder indicado cuidará disso. Uma espécie de coordenador mesmo, que atua dentro do organismo público, sem qualquer relação direta com terceirização, mas que acaba por beneficiá-la. Na esfera municipal, as transformações são sempre mais complicadas, porque o prefeito conhece de perto a comunidade onde vive e as demissões esbarram nessa proximidade. Nesse caso, deve prevalecer estratégia bem definida do que se quer. Demitir por demitir não dá. É isso que temos orientado.
A terceirização exige visão estratégica. Fui diretor da Eletropaulo e havia uma decisão relativa à necessidade de demissão. A Eletropaulo tem funcionários celetistas, isto é, sujeitos à demissão, sem estabilidade. Eles têm estabilidade, entre aspas, de cinco anos, relativa à cláusula sindical, ligados que são ao Sindicato dos Eletricitários. É um supercorporativismo, formado por apenas três empresas, a Eletropaulo, a CPFL e a Cesp. Mudar alguém significa ter problemas para o resto da vida. Então, o que fizemos? Formulamos um programa de reciclagem. A Eletropaulo tinha a maior gráfica da América Latina. É a maior empresa de distribuição de energia e achava de ter tudo de maior. Tem nada menos que 12 restaurantes. Um corpo jurídico de 87 profissionais. O que fazer com esse povo todo? Fizemos análise da empresa e percebemos que havia áreas extremamente inchadas e outras que todo dia solicitavam contratações. Além do mais, apresentava vácuo em serviços nos quais não mantinha atendimento e por isso sofria desgaste da imagem. Implantamos a terceirização com essa visão estratégica, realocando gente de área específica para unidades carentes de funcionários, os quais tinham condições interessantes de reciclagem, e ao mesmo tempo criamos áreas novas. O conhecido Disque X da Eletropaulo fomos nós que criamos. Isto é: a Eletropaulo não tinha canal direto de comunicação com o usuário. Montamos um time de várias pessoas que ficam atendendo as ligações. Outra coisa que acontecia é que acabava a luz na casa do usuário e ninguém era avisado com antecedência. Criamos uma área pró-ativa, de modo que uma semana antes o usuário era devidamente comunicado sobre o corte de energia elétrica para reparos. Cada área que passava pelos reparos era minuciosamente mapeada, de modo a se ter perfil de serviços públicos, como hospitais, escolas, entre outros. Resultado desse trabalho: em 1991 a Eletropaulo ganhou da Revista Exame o prêmio de melhor prestadora de serviços públicos no Brasil. Esta visão toda nem sempre o executivo público tem. Não se deve esperar isso dele. Esse exemplo da Eletropaulo pode tranquilamente ser transplantado para outros órgãos públicos. E tudo com muita aderência do corpo funcional. Descartamos as demissões e as substituímos por realocações e descentralização, além de novas estratégias de atuação da empresa, como a redistribuição do corpo de advogados em suas várias unidades regionais, em todo o Estado, em vez de centralizados na Capital. Com isso, personalizamos e agilizamos os processos mais diversos. Isso significa atendimento melhor ao usuário. Também o RH era todo centralizado. Descentralizamos para cada regional. São medidas assim que dão resultados.
Você quer dizer com isso que o Estado, em suas três esferas, e no quadro de estatais e autarquias, nas fundações, tem jeito sim?
Lívio Giosa – O que o Estado precisa ter é mais objetividade, mais criatividade, um processo de valorização dos funcionários. Na verdade, o funcionário público cansa do processo político. A Eletropaulo surgiu em 1981, substituindo a Light. De 81 para 96 dá um total de 15 anos. Tivemos quatro governadores do Estado nesse período. Imaginando que cada governador indica um presidente para o período, deveríamos ter tido quatro presidentes na Eletropaulo. Sabe quantos tivemos? Foram 17. Como o funcionário da Eletropaulo reage diante de novo presidente que quer isso, quer aquilo? Certamente vai pensar que é mais um com as mesmas intenções dos anteriores e que daqui quatro meses haverá nova troca no cargo. O funcionário torna-se totalmente desmotivado. Fiquei dois anos como diretor da Eletropaulo, depois de ter sido consultor da empresa. A privatização da Eletropaulo seria interessante no aspecto de privatização propriamente dito, mas envolve fator social extremamente importante, sobretudo no Brasil, onde os níveis de carência de grande parte da população recomendam maiores cuidados. Mesmo dentro do circuito estatal, a Eletropaulo é empresa extremamente viável. Basta acender a luz para ganhar dinheiro. O problema da empresa é de gestão.
Com o fim da inflação, todos estão aprendendo a administrar as empresas, mas a verdade é que o setor privado se mostra mais qualificado do que o setor público. Com a visão da terceirização, da concessão e da privatização, o setor público vai ter que se aprimorar, mesmo porque tem nível de influência muito grande. Quantas empresas privadas dependem do setor público? E essas empresas privadas estão se rejuvenescendo, se reatualizando. Se o Poder Público não entrar nessa ciranda, vai acabar dançando. Não podemos ter numa economia que se quer viável, uma balança desequilibrada entre a iniciativa privada pujante e o setor público mal gerido. Na década de 70, numa visão histórica dessa comparação, a situação era exatamente o contrário. Durante o grande boom das empresas públicas, no período da ditadura militar, foram efetivados programas de treinamento fantásticos. Os norte-americanos investiram muito aqui e os executivos públicos foram especialmente bem preparados para administrar. A ação política, infelizmente, prevaleceu sobre o processo técnico. Felizmente, há um processo de transformações de governos de várias esferas. Por exemplo: no governo do Estado, todos os principais cargos são de técnicos. Deputados bem votados deixaram de ser prioridade na escalação do secretariado. O político está perdendo espaço para a necessidade de ação técnica. Estamos voltando às origens por força desse novo entendimento.
Você é privatista ou acha que o Estado deve prevalecer?
Lívio Giosa – Depende do tipo do negócio. Quando se olha o espectro de empresas e de negócios do governo, identifica-se claramente o que deve ser privatizado e o que não deve ser privatizado. No caso do Estado de São Paulo, não privatizaria as energéticas nunca. A Eletropaulo e a CPFL são distribuidoras de energia. Privatizaria a Cesp, que é geradora de energia, tarefa para a qual se exigem investimentos enormes. Se se tem a iniciativa privada que quer tocar, nada mais fantástico. Sobretudo porque a distribuição tem aspectos sociais inerentes. A privatização da Eletropaulo elevaria para caramba os preços da energia. Como aconteceu nos Estados Unidos. Privatizaria a Prodesp. Privatizaria a Ceagesp, a Embraer. Tem cabimento o governo ser dono da Embraer? É claro que não. O Metrô exige investimentos e, como tal, sou favorável à privatização. Ou talvez um regime de concessão, onde o governo controle o negócio para evitar excessos. Acho, enfim, que o governo deve transferir à iniciativa privada, via privatização e concessão, inúmeras atividades dentro de parâmetros e conceitos bem definidos. Sou favorável à privatização diante de cenário bem montado, não a qualquer custo. Privatização a qualquer custo significa preço a qualquer custo.
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02/12/2025 CARLOS FERREIRA E O PODER EXECUTIVO