São Paulo, uma megacidade com uma população de 16 milhões de habitantes, passa hoje por uma importante transição econômico-territorial. Fundada em 1554, a cidade resumia-se até o século XIX a um pequeno povoado, e conheceu seu primeiro grande ciclo de crescimento com a expansão do cultivo do café no Oeste Paulista, a Partir de 1850. Para permitir o escoamento do café, instalou-se em 1867a primeira ferrovia na cidade, ligando o Porto de Santos a Jundiaí, no interior. Outros ramais ferroviários foram sendo construídos, sendo São Paulo o principal ponto de articulação do sistema.
A próspera cidade rapidamente acumulou capitais e atraiu um intenso fluxo de imigrantes europeus, de forma que, no final do século, já contava com uma população de 130.000 habitantes.
Fruto da acumulação dos capitais do café, a cidade viveu naquele momento seu primeiro surto industrial baseado principalmente na indústria têxtil e alimentícia, cuja ocupação deu-se exatamente ao longo das várzeas por onde passavam as ferrovias, atraindo uma população operária para as zonas leste e sudeste da cidade. No mesmo período, e seguindo os mesmos eixos ferroviários, teve início o primeiro crescimento industrial do ABC e da região de Osasco. As várzeas industriais serviram como espaço de trabalho e moradia numa morfologia industrial e de alta densidade, contígua aos trilhos do bonde e do trem: galpões de tijolo, vilas, vendas e oficinas se misturavam no espaço de vida e trabalho dos milhares de recém-chegados que durante décadas foram povoando a cidade de maneira intensa e rápida.
No final dos anos 30, com base no Plano de Avenidas do então prefeito Prestes Maia, iniciou-se uma mudança no padrão de crescimento da cidade, marcada pela substituição do transporte sobre trilhos -- trens e bondes -- pelo transporte sobre rodas -- ônibus e automóveis -- concomitantemente a uma ocupação cada vez mais extensiva e menos densa do solo urbano. A partir dos anos 40, as áreas centrais começaram a verticalizar-se e consolidou-se o Centro-Sudoeste da cidade como polo privilegiado de centralidade, concentrando os bairros residenciais de alta renda e os principais centros de comércio e serviços.
O surto rodoviarista dos anos 40 que redundou na pavimentação da rodovia Presidente Dutra e construção da rodovia Anchieta ligando a Capital ao porto de Santos mudou a geografia das zonas de expansão industrial, permitindo a instalação da indústria metalúrgica, metalomecânica e eletroeletrônica, no entorno das rodovias e, gerando uma nova expansão no ABC (ao longo da Anchieta, a Sudeste), Osasco (ao longo das rodovias a Oeste) e de Guarulhos (ao longo da via Dutra, a leste). No ABC o processo é intensificado nos anos 50 e 60, com a instalação da cadeia automotiva.
A cidade de São Paulo, que naquele momento já era o centro industrial mais importante do país, passou a ser também o mais importante centro financeiro e a maior cidade brasileira, suplantando a então capital, Rio de Janeiro. Em 1950 a cidade de São Paulo ultrapassou os dois milhões de habitantes e, até os anos 70, crescia a taxas superiores a 5% anuais.
Durante a expansão urbana dos anos 60 e 70 o fenômeno da conurbação começou a ocorrer com vários dos municípios da atual região metropolitana, sobretudo Osasco, Taboão da Serra, Guarulhos e o ABC, formando neste cinturão uma malha urbana continua e sem identidade própria.
No caso do ABC, registrou-se a contradição entre uma imagem econômico-social forte e uma imagem urbana fraca, sem referências arquitetônicas, paisagísticas e urbanísticas marcantes, reforçando uma feição urbana típica de periferia.
Os anos seguintes consolidaram esse processo de desenvolvimento da metrópole. De um lado ampliando seus limites físicos exteriores e incorporando população em suas periferias cada vez mais distantes e precárias em infraestrutura e serviços. E, de outro, a decadência do centro histórico e o reforço de uma nova centralidade econômica metropolitana em torno da Avenida Paulista, com a substituição dos Antigos palacetes dos barões do café por novos edifícios que passaram a abrigar as sedes de grandes bancos e empresas.
Apesar de suas dimensões, a cidade só veio a inaugurar sua rede de metrô em 1974. Até hoje, a rede é pequena e uma das mais densas do mundo, sendo responsável por 20% das viagens de transporte coletivo na cidade. A maior parte do transporte -- de cargas ou passageiros -- é feito sobre rodas, o que desde o início dos anos 80 começou a acarretar grandes problemas de saturação do sistema viário, congestionamentos e poluição.
O início da década de 80 também marcou a visibilidade de um processo de desindustrialização e terceirização da economia paulistana, que já vinha ocorrendo progressivamente desde os anos 70, quando os novos investimentos industriais começaram a dirigir-se rumo ao interior do Estado em detrimento do núcleo consolidado da metrópole. Paralelamente, São Paulo foi se especializando em várias formas de terciário -- centros dirigentes financeiros e empresariais; o setor de educação especializada; serviços de publicidade, mídia, design, informática e telecomunicações; advocacia; serviços de saúde de excelência; comércio atacadista e varejista sofisticado e modernizado, com novas formas de arranjo espacial como shopping centers e hipermercados; a diversidade e sofisticação da oferta cultural -- todas estas características tem definido a cidade como grande polo gestor do mercado e prestador de serviços modernos em escala nacional e até continental.
As transformações econômicas recentes atingiram um espaço metropolitano anteriormente definido pela lógica espacial industrial e por uma estrutura urbana dualizada (centralidades exclusivistas e concentradas e grandes extensões com usos concentradamente residenciais e urbanização incompleta), configurando uma crise urbana, cuja face mais visível é o colapso no sistema de circulação. A crise tem uma dimensão urbanística, mas é também uma crise no modelo de gestão deste espaço.
História
A Região Metropolitana congrega em torno da cidade de São Paulo 38 municípios, configurando a mais rica região do país e representando 18% do PIB -- Produto Interno Bruto nacional. A Sudeste da mancha metropolitana localiza-se a região do Grande ABC formada pelos municípios de Santo André, São Bernardo, São Caetano, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra. O crescimento desses municípios acabou por criar uma malha urbana conurbada e uma rede viária continua. Não ha distinção entre os limites deste ou daquele município, e não há marcos fortes que identifiquem suas fronteiras.
A ferrovia ligando o interior de São Paulo ao porto de Santos e por onde escoava a produção cafeeira paulistana teve um importante papel na implantação do primeiro ciclo industrial do ABC, composto por uma nascente indústria metalúrgica que se instalou junto à linha ferroviária na várzea do rio Tamanduateí. Também um vigoroso parque industrial químico instalou-se a partir do polo petroquímico de Capuava nos limites de Santo André, Mauá e São Paulo. Em Santo André implantaram-se ainda a Rhodia, na Avenida dos Estados e a Solvay que estruturou seu complexo em área de expansão urbana em localização já muito próxima do topo da Serra do Mar e de Paranapiacaba.
Paralela à ferrovia, às margens do Rio Tamanduateí, a Avenida dos Estados foi se constituindo como uma importante ligação viária entre a região do ABC e o centro de São Paulo, transformando-se também em fator de estímulo à implantação de indústrias junto ao eixo formado pela própria avenida e a ferrovia, estendendo-se desde o centro de São Paulo até divisa de Santo André com Mauá.
Em fins dos anos 50 o ABC passou a sediar a nascente indústria automobilística. Além de uma já existente indústria metalúrgica, sua localização extremamente estratégica foi determinante nessa atratividade. A proximidade com a capital e o maior mercado consumidor do país; com o porto de Santos então equipado para as operações comerciais por via marítima; a ligação existente com o polo petroquímico de Cubatão através de dutos que cortavam e cortam a região; o acesso fácil pela rodovia Anchieta, símbolo do novo rodoviarismo que se implantava; e a existência do ramal ferroviário ligando o porto de Santos ao interior do Estado, foram fatores determinantes para a instalação, ali, da cadeia produtiva do automóvel.
A intensa atividade industrial do ABC, particularmente aquela desenvolvida pela cadeia automobilística, acabou por produzir alta geração de riqueza e uma forte organização sindical que se forjou a partir dos metalúrgicos, o que permitiu consolidar na região uma categoria trabalhadora de padrão salarial diferenciado em relação aos níveis salariais praticados no restante do Brasil. Com isso o ABC passou a condição de uma das regiões mais ricas do país, que abrigava uma população com poder aquisitivo dos mais altos para os padrões nacionais.
Durante esse período, coincidente com o crescimento da economia nacional, a região do ABC amealhou a condição de 3° mercado consumidor do país, atrás apenas de São Paulo e Rio de Janeiro, e traz consigo ainda hoje, a marca que a identifica com a indústria automobilística, com o sindicalismo dos anos 70, com uma mão-de-obra qualificada e salários diferenciados.
Reconversão
O processo de conversão da metrópole industrial em metrópole do terciário, dinamizado nos anos 80, atingiu a região do ABC fortemente na década de 90, particularmente em sua segunda metade. A revolução tecnológica empreendida nos países desenvolvidos, as novas formas de organização do trabalho e as transformações da economia mundial e brasileira acabaram por criar fortes impactos na economia local. Uma manifestação dessas transformações foi a modernização dos processos produtivos, com substituição de maquinário tradicional por equipamentos de alta tecnologia, o que de um lado resultou em compactação das antigas plantas industriais de origem fordista, liberando áreas industriais para outras atividades e, de outro, acarretou uma forte redução da oferta de postos de trabalho industrial, engrossando as estatísticas do que é chamado desemprego estrutural.
Outra manifestação, esta mais visível, diz respeito à evasão de indústrias do ABC. Fatores como a reconversão econômica que resultou no encerramento de atividades de indústrias obsoletas; ou a opção por novos sítios para implantação de tecnologia produtiva mais moderna; ou ainda o efeito da "guerra fiscal", quando outras cidades oferecem incentivos fiscais para atrair empreendimentos, tudo isso tem contribuído para que indústrias encerrem ou reduzam suas atividades na região. O fechamento de postos de trabalho, gerando aumento dos índices de desemprego, e o surgimento de grandes edificações desocupadas ou subutilizadas se constituem nos efeitos mais visíveis desse processo.
No caso especifico do ABC, ocorre também uma alteração no imaginário. A autoimagem da população da região baseou-se historicamente na identidade industrial, motivo de orgulho e coesão social, ascensão econômica e cultural. A saída das indústrias, além do esvaziamento econômico, representa o abalo dessa identidade.
Porém, em sentido inverso a retração da economia industrial, tem crescido no ABC o setor terciário. De 1990 a 1994, o setor de serviços aumentou sua participação no emprego regional, de 25% para 36%. O número de estabelecimentos comerciais cresceu 48,8%, enquanto os estabelecimentos industriais teve uma queda de 13,6% entre 1989 e 1995. Esse crescimento do setor terciário dá-se principalmente pelo aumento do setor do comércio, como shopping-centers e hipermercados. Mesmo com a reconversão econômica, o ABC vem ocupando nos anos 90 a posição de terceiro mercado consumidor do país.
O município de Santo André assume posição particular nesse processo. Seu parque industrial, mais antigo, fruto do primeiro ciclo industrial e, portanto, com tecnologia em geral antiquada, mais intimamente ligada à ferrovia e menos favorecido em relação às rodovias que levam ao Porto de Santos, torna-se grande parte obsoleto e o movimento no sentido da redução da atividade industrial vai se tornando cada vez mais evidente.
Porém e ao mesmo tempo foi crescendo substancialmente em Santo André a implantação de empreendimentos do setor terciário. Como núcleo urbano mais antigo e consolidado do Grande ABC, acabou por centralizar as funções de comércio e serviços da região, caracterizando-se como uma das principais subcentralidades na área Metropolitana.
Por outro lado, o fato de Santo André concentrar importante parcela do setor de serviços e comércio no ABC coloca-a em posição privilegiada para receber os novos investimentos no terciário. Como exemplo, instalaram-se o Sam’s Club, Wal-Mart e Carrefour, os Shoppings ABC e ABC Plaza, o Global Shopping, a Universidade do ABC (UNIABC) com capacidade futura para 45.000 estudantes. A Cyrela já aprovou uma Operação Urbana para a implantação de dois hotéis e a Pirelli desencadeou o plano de transformar parte significativa de suas instalações industriais em um grande centro empresarial.
A redução da atividade industrial tem significado uma gradativa redução da receita pública, particularmente aquela auferida pelas administrações municipais, acabando por limitar a capacidade de investimentos públicos nas cidades. Para Santo André, significou entre 1982 e 1999 a redução de sua participação proporcional no ICMS do Estado em 51% (de 3,15% para 1,61% do total estadual).
Estas transformações ocorrem paralelamente a um movimento nacional de descentralização política em favor dos governos locais, acelerada pela mudança constitucional de 1988 e pela forte crise fiscal que atinge os governos federal e estaduais. Para o governo local, portanto, a equação adquire um caráter extremamente desafiador, posto que obriga-o a atuar na dinâmica econômica local, num ambiente de queda de receita pública e aumento das demandas sobre os serviços municipais e num momento de crise de identidade e ameaça de enfraquecimento econômico da cidade.
Articulação regional
A Região Metropolitana de São Paulo, instituída em 1973 sem contar com dotação orçamentária própria ou órgãos de gestão representativos das forças políticas regionais e locais, entrou nos anos 80 como pura institucionalidade, com poucos resultados práticos em relação à gestão conjunta das questões da grande São Paulo.
Na metrópole paulistana, a articulação de instrumentos e estratégias de intervenção que superem a escala municipal é até hoje uma questão em aberto. Durante o processo constituinte houve quem propusesse a instituição de um quarto poder -- o Metropolitano – com prerrogativas próprias. Entretanto, sob o contexto do renascimento da vida política e democrática local, a proposta não teve grandes repercussões. Por sua vez, os municípios começaram a buscar formas de articulação a partir deles próprios, como é o caso dos consórcios intermunicipais, desenhados para gerir temas específicos de interesse comum a mais de um município. No Estado de São Paulo, estes surgiram sobretudo em relação ao manejo dos recursos hídricos, tendo sido. também estimulados pela montagem de uma estrutura de gestão de bacias hidrográficas proposta pelo governo estadual.
Na região do Grande ABC as sete prefeituras criaram em 1990 o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, com a finalidade de promover a articulação regional e a condução de políticas integradas. O Consórcio Intermunicipal realizou em 1992 -- juntamente como o Fórum de Desenvolvimento Local de Santo André (entidade composta pela municipalidade, sindicatos, empresários e lideranças populares) -- um seminário denominado "Fórum ABC no ano 2000". O seminário resultou em uma carta de intenções traduzindo uma pauta de ação regional, assinada pelas forças mais expressivas da região, tanto do empresariado como da comunidade e sindicatos.
Em 1994, criou-se por iniciativa da sociedade civil o Fórum da Cidadania do Grande ABC, constituído por 108 entidades civis – sindicatos, lideranças populares, associações empresariais, movimentos ambientalistas. A pauta regional é o fator dominante nas ações do Fórum da Cidadania, representando um amadurecimento da ideia da necessidade da articulação da região.
Em 1996, instituiu-se o Subcomitê Billings-Tamanduateí, órgão colegiado de gestão ambiental. A plenária do Subcomitê tem composição tripartite: representantes dos municípios da sub-região (os sete do grande ABC e a Capital), do Estado e da sociedade civil. O Subcomitê assumiu como atribuições o gerenciamento dos recursos hídricos da sub-região Billings-Tamanduateí; a elaboração de propostas de utilização, proteção e recuperação das áreas de mananciais; a promoção e apoio à constituição de associações de usuários de água; a efetivação a realização de parcerias com ONGs; a realização de ações que busquem a compatibilização das legislações municipais e estaduais relacionadas à preservação dos mananciais e ao desenvolvimento sustentável dos municípios. É no interior do Subcomitê que se negocia um novo modelo de planejamento e gestão da sub-bacia.
O Consórcio Intermunicipal do Grande ABC e o Fórum da Cidadania do Grande ABC foram a base para a criação de outro colegiado: a Câmara do Grande ABC. A Câmara é constituída pelo Governo do estado de São Paulo, pelas sete prefeituras da região – através do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC – pelo Fórum da Cidadania do Grande ABC e por entidades de trabalhadores e de empresário. Seu objetivo é a elaboração de diretrizes estratégicas para o desenvolvimento sustentável da região.
A Câmara opera no sentido de estabelecer prioridades regionais de intervenção, que dependem de uma cooperação entre as distintas esferas de poder público (prefeituras, câmaras municipais, secretarias estaduais), iniciativa privada e sociedade civil para se viabilizarem. Entre as prioridades estabelecidas, encontram-se: a elaboração de políticas setoriais para o desenvolvimento econômico; a negociação em torno das horas semanais de trabalho no âmbito de uma ação antidesemprego; a erradicação do analfabetismo; a criação de uma agência de desenvolvimento econômico; a elaboração de políticas ambientais; a hierarquização das prioridades em investimentos de infraestrutura.
Em 1997, a Câmara assinou uma série de acordos regionais: a criação de uma agência regional de desenvolvimento; um plano de macrodrenagem; investimentos no aperfeiçoamento do sistema Anchieta-lmigrantes; um programa de estímulo a indústrias não poluentes; um programa de qualificação profissional, a implementação de uma rede de apoio ao turismo, cultura e meio-ambiente.
A Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC é um braço executivo da Câmara Regional. Ela possui personalidade jurídica própria e se estrutura por meio de cotistas. O Prefeito de Santo André, Celso Daniel, ocupa atualmente o posto de diretor geral.
Os prefeitos dos municípios representam o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, que tem 49% de participação na Agência. Pela sociedade civil, que tem 51% de participação, fazem parte as associações comerciais, a seção regional do Centro das Indústrias do Estado de São Paulo, sindicatos, o SEBRAE e empresas do polo petroquímico. A agência tem a função de viabilizar o marketing regional, um banco de dados de monitoramento da atividade econômica e ações de fomento à atividade empresarial, especialmente à micro, pequena e média empresa.
Às estruturas de articulação regional do ABC apontam para a construção de um novo paradigma de gestão metropolitana, no vácuo que se produziu a partir do esvaziamento da estrutura tecnocrática montada durante os anos de ditadura. Partindo da realidade e da autonomia política de cada uma das cidades da região, e do reconhecimento da existência de atores econômicos e sociais com perspectivas e anseios conflitantes, a articulação regional se constitui enquanto fórum de estabelecimento de acordos possíveis, em torno de objetivos estratégicos comuns, frente à reestruturação produtiva. Mais do que operar na construção de um consenso, a Câmara é espaço de explicação de conflitos e de sua negociação na direção da fixação de acordos de cooperação.
Cidade Futuro
Há uma importante especificidade do planejamento estratégico realizado em Santo André, em relação a outros processos de planejamento estratégico realizados no âmbito de outras cidades brasileiras e latino-americanas. No Rio de Janeiro, por exemplo, a figura de um Plano Estratégico foi central, o que não aconteceu em Santo André, onde o foco é no procedimento estratégico para ampliar o alcance das ações do poder público, e não propriamente na figura de um plano. Esta prática já vinha sendo adotada desde o mandato anterior do Prefeito, inspirada pela metodologia do Planejamento Estratégico Situacional.
A ideia de pensar estrategicamente a ação governamental e o uso de metodologias Planejamento Estratégico Situacional empregadas para isto já estavam presentes na prática da equipe que assumiu a prefeitura em 1997, desde o mandato anterior. Por outro lado, o anseio por gerar um espaço de interlocução e negociação permanente com distintos atores locais, compartilhando o processo decisório também já estava presente desde o primeiro mandato, através da implementação do Orçamento Participativo e das instâncias de revitalização regional, que são imediatamente retomadas e revitalizadas desde o início do segundo mandato.
Esta visão, entretanto ampliou-se para a ideia de pensar estrategicamente o futuro da cidade, diante do enorme impacto da reconversão de seu território. Com este objetivo, o governo lançou o projeto Santo André Cidade Futuro "a proposta de construção de um processo em que todos os setores da cidade possam, de alguma forma, ser ouvidos e participar”, de forma a enfrentar o tema do desenvolvimento econômico, das articulações supramunicipais, da qualidade de vida urbana, do próprio papel e definição da esfera pública e da democracia local.
Após o lançamento público da ideia de construir o futuro da cidade, o governo decidiu por esboçar e lançar propostas referenciais para discussão com a perspectiva de aperfeiçoá-las a partir de um processo de interlocução com atores e parceiros locais.
Paralelamente, encomendou um estudo critico de experiências de planejamento estratégico de cidades, com o objetivo de conhecer os processos através de seus protagonistas e críticos, para assim ir formulando um caminho próprio. Foram estudadas as experiências brasileiras do Rio de Janeiro (Plano Estratégico de Cidade), Curitiba (a ação do IPPUC) e Porto Alegre (Cidade Constituinte); de Sabadell (região metropolitana de Barcelona), Bilbao e Birmingham, na Europa; e de Córdoba, na Argentina.
Após um processo de amadurecimento das ideias, em 1999 foi proposta a realização de uma Conferência da Cidade, visando a definição de um programa estratégico de desenvolvimento municipal. A Conferência, que deverá realizar sua plenária deliberativa em abril/2000, prepara-se com base em sete eixos temáticos: desenvolvimento econômico, desenvolvimento urbano, qualidade ambiental, educação, inclusão social, reforma do estado no nível local e identidade cultural.
Cada um desses sete temas estruturadores é processado por um grupo de Trabalho, coordenado por um integrante do governo municipal e secretariado por alguém da sociedade civil. O processo da Conferência prevê critérios para indicação de delegados à Plenária, proporcionalmente ao número de participantes nas reuniões preparatórias.
Assim, o desenvolvimento urbanístico, incluindo o Eixo Tamanduatehy, situa-se em uma estratégia multilateral de desenvolvimento local, estabelecida com a comunidade.
Por que o Eixo Tamanduatehy
Embora o governo de Santo André tenha sido um dos principais fomentadores da articulação regional, a questão do futuro de seu território se configurou também como uma questão a ser enfrentada no nível local. O passado industrial da cidade de Santo André está profundamente marcado em seu território, definindo sua estrutura e identidade urbana. Do ponto de vista urbanístico, o modelo de crescimento industrial configurou um espaço que poderia ser sinteticamente definido pelas seguintes características:
A grande indústria ocupou um espaço central no município, localizando-se no eixo de maior acessibilidade, de tal forma que um elemento urbano muito forte da cidade é a soma de enormes lotes com construções sem continuidade e sem configurar propriamente ruas ou espaços públicos com funções que não sejam exclusivamente de circulação. Esta espécie de vazio de tecido urbano é agravada pela desqualificação do ambiente representado pela Avenida dos Estados, eixo viário principal que estruturou este espaço e a constante condição de instabilidade das condições de drenagem do canal do rio Tamanduateí.
Este espaço central também funciona como uma barreira que separa dois setores da cidade, implantados desde que a ferrovia atravessou seu território, articulando um primeiro surto industrial e de aceleração do crescimento urbano. Assim coincidem na cidade, desde sua expansão no final do século XIX, os elementos impulsionadores do desenvolvimento econômico (a ferrovia, a indústria, a ligação com a capital) e grandes barreiras urbanísticas, espaços que não configuram propriamente um tecido urbano contínuo.
Além do peso do espaço ocupado pela indústria, a estrutura urbana da cidade é fortemente configurada a partir do modelo de dualidade territorial, que destinou as periferias para os mais pobres, definindo uma situação de desigualdade de acesso a condições e serviços urbanos básicos.
Um terceiro elemento estruturador se refere ao porte e características do centro da cidade, que pela situação de satelitização em relação à capital, nunca se configurou com as dimensões condizentes com o tamanho e o poder de consumo da cidade. Por outro lado é um forte referencial de identidade urbana para a população, marcado por elementos como o calçadão e o Paço Municipal. Estes elementos, embora constituam um conjunto que define centralidade na cidade, não são contínuos e conectados e, sobretudo no que se refere ao Paço, formam um tecido urbano seccionado pelo pesado sistema viário.
Um quarto elemento, embora menos presente no cenário urbano, é constituído por toda a região do município a sul do braço do Riacho Grande da Represa Billings, e que inclui trechos da Serra do Mar, inclusive a vila de Paranapiacaba. Embora presente na percepção da história e identificada por todos os grupos sociais como área com grande potencial turístico e de lazer, não é integrada à cidade e, sob a égide da Santo André industrial, só vem à pauta à medida que a periferia não urbanizada tem penetrado nela, que é definida por legislação estadual como área de proteção aos mananciais.
Essa estrutura urbana de Santo André industrial permaneceu em vigor até o final dos anos 80, quando mudanças importantes no cenário econômico, com grandes implicações territoriais e sociais, começaram a ocorrer. A partir de meados da década, acentuou-se o esvaziamento industrial e ao mesmo tempo um novo tipo de atividade comercial começava a se instalar.
A saída ou redução da atividade industrial agravou ainda mais o vazio de tecido urbano representado pelo espaço antes ocupado por ela, na medida em que algumas construções ficaram abandonadas ou subutilizadas. Por outro lado, a redução do emprego industrial agravou a dualidade territorial, com a ampliação do fenômeno da favelização.
Tabulação especial do censo de 91 revelou que apenas 54% dos domicílios urbanos de Santo André apresentam condições de habitabilidade adequadas do ponto de vista da infraestrutura e condições da própria moradia. Isto significa que a cidade tem um grande caminho a percorrer para garantir um habitat de qualidade para todos os seus habitantes, em um contexto de precarização do emprego, que limita sobremaneira as possibilidades do auto-investimento progressivo na moradia.
Do ponto de vista das atividades comerciais e de serviços, a expansão ocorrida na última década não reforçou o centro comercial e de serviços da cidade, nem configurou uma nova centralidade. Pelo contrário, o comércio local tradicional vive um enfraquecimento frente às novas megaestruturas comerciais e estas se localizam aleatoriamente, junto aos eixos de maior acessibilidade, sem configurar um novo tecido urbano e mantendo barreiras reforçadas por imensos estacionamentos ao ar livre.
Esta é a equação urbanística local com a qual a equipe de governo liderada pelo prefeito Celso Daniel se defrontou quando teve início seu mandato, em 1997. A transformação econômico-territorial de Santo André gerou, em meio à crise, um imenso espaço de oportunidade de transformação urbana em uma das áreas mais estratégicas da região, no eixo da Avenida dos estados.
A Avenida dos Estados constituiu-se como uma das principais vias de ligação com o centro da metrópole e sempre foi um importante vetor de escoamento de cargas das indústrias da região. Localmente, cumpre função estruturadora do sistema viário principal. A saída das indústrias liberando terrenos estrategicamente localizados a um preço relativamente baixo, e sua acessibilidade, constituem elementos de forte atratividade a novos investimentos.
A ferrovia constitui outro grande trunfo de acessibilidade a ser mais bem explorado. O desenvolvimento urbano e populacional do ABC acabou por criar demandas por transportes de passageiros que as políticas de transporte metropolitano não souberam equacionar. Porém em relação e esse ramal ferroviário permanece um enorme campo de possibilidades a ser mais bem explorado e desenvolvido.
O potencial identificado colocado diante da crise de mobilidade e de saturação urbana em que se encontra a metrópole configura o quadro que motivou o projeto de intervenção denominado Tamanduatehy.
O método
A ideia de se projetar um novo eixo de centralidade, transformando o vale sem tecido urbano em cidade surgiu em 1997, a partir da identificação das potencialidades do território de cerca de 700 ha, uma faixa de largura variável que acompanha a Avenida dos Estados e a ferrovia pelos 8,5 km em que estas cortam o município de Santo André. Trata-se de um programa de requalificação da área, potencializando os investimentos públicos e privados já previstos, e a partir do qual novos investimentos serão atraídos.
É uma intervenção sobre uma dinâmica já em curso que, se deixada ao sabor de empreendimentos esparsos isolados e de porte apenas local, continuará produzindo mais um local de baixa qualidade urbanística mantendo características de periferia metropolitana.
Do ponto de vista da estruturação do espaço municipal, a urbanização do vale pressupõe a costura das duas Santo André, historicamente separadas pela barreira do rio, da ferrovia, da avenida e grandes plantas industriais. O sucesso desse projeto ampliaria também a possibilidade de revitalização do próprio centro da cidade, conferindo-lhe um novo posicionamento regional. Representaria também a afirmação de uma estratégia urbana e de uma nova identidade, e não a recepção pura e simples das demandas avulsas do mercado. Significaria finalmente a oportunidade da conquista de espaço aberto e público com grande qualidade urbana, que possa ser apropriado pelo conjunto dos moradores da cidade.
Por outro lado, do ponto de vista da escala metropolitana, a proposta de geração de uma nova centralidade no Eixo do Tamanduatehy tem duplo efeito: de um lado estabelece uma nova relação centro-periferia metropolitana, redefinindo um protagonismo a partir da anterior periferia. Por outro lado, é crucial que eixo se situe exatamente na várzea do Tamanduateí, definindo uma centralidade a Sudeste e assim invertendo o modelo histórico de concentração de oportunidade econômicas no Centro Sudoeste. Esta nova centralidade, de caráter regional, deve reverberar na escala metropolitana, já que poderia potencialmente significar uma alternativa para boa parte da periferia Leste e Sudeste da capital – como geradora de atividade e ocupação econômica mas também de espaços de lazer, criação e consumo cultural, de encontro e festa.
A particularidade pretendida por esta centralidade em relação às demais existentes na metrópole é a de que nela o poder público estaria agindo de forma a qualificar os espaços como espaços de urbanidade, de uso coletivo intensivo, de mistura de classes sociais, de trabalho, lazer e moradia para diferentes segmentos da população local e metropolitana, nos diferentes horários e dias da semana, rompendo o ciclo irracional das centralidades paulistanas: elas florescem sob o impulso do capital imobiliário que vende exclusividade; e decaem conforme essa exclusividade deixa de existir pelo efeito dos investimentos públicos e privados que integram essas centralidades ao conjunto da cidade. Nesse momento, uma nova frente de expansão, mais distante e exclusiva, já está sendo gestada.
A dinâmica anti-urbanística da obsolescência programada das centralidades erráticas não permite que estas cresçam com a chegada de novos elementos, e que se refuncionalizem de forma a permanecerem atraentes. Mas é este processo de ressignificação e requalificação derivado da integração urbana o principal elemento que atribui densidade histórica e riqueza urbanística aos espaços, enquanto a hegemonia do modelo da centralidade anti-integradora é um dos fatores que condena São Paulo a uma situação de pobreza paisagística, segregação espacial e tensão social permanente.
Evidentemente, a tarefa de romper com uma lógica arraigada e instalar um novo paradigma de centralidade é algo complexo e apenas atingível a longo prazo -- afinal, está-se defendendo a cidade que constrói-se cumulativamente, a partir de inúmeras forças que também a defenderão como seu território. Mas é também fundamental reconhecermos o papel primordial do poder público como força ativa no processo. Nesse sentido, o poder local deve compreender o conjunto das políticas que geram segregação e exclusão territorial -- a definição e direcionamento dos investimentos públicos, o exclusivismo no atendimento de forças economicamente mais organizadas e com maior poder de pressão, a estratégia dualista de regulação urbanística, procurando inverter o sentido da utilização destes instrumentos. Que investimentos públicos integram ao invés de fragmentar? Qual desenho urbana privilegia acesso amplo e irrestrito? Que formas urbanas acolhem, definindo espaços confortáveis para grandes massas urbanas e pequenos grupos? Que estratégias de controle do uso e ocupação do solo podem incentivar arrojo empresarial e empreendedorismo de porte regional/metropolitano e, ao mesmo tempo, proteger os mais fracos e vulneráveis do mercado, combatendo monopolismos e democratizando acessos a oportunidades imobiliárias? Que processos de participação, decisão e gestão do projeto são mais capazes de assegurar as condições políticas para que estes instrumentos sejam apropriados democraticamente? Estes são os principais desafios do projeto de desenho e gestão do Eixo Tamanduatehy.
Partindo da diretriz da constituição de uma nova centralidade no eixo, o processo foi encaminhado com a constituição de equipes de urbanistas europeus e paulistas para que, em conjunto, e não de forma competitiva, apresentassem propostas urbanísticas para o vale. Os projetos foram apresentados publicamente em abril de 1999, em Santo André e na Avenida Paulista, ocasião em que se reuniram os participantes de todas as equipes, apresentando seus trabalhos. Após a divulgação das propostas urbanísticas, constituiu-se um grupo promotor para o projeto. Fazem parte do grupo promotor representantes do poder público, do Fórum da Cidadania do ABC, empresários atuantes na área, profissionais de urbanismo do ABC, imprensa. Esse grupo é o encarregado de fomentar o debate público ao mesmo tempo em que deve sistematizar o projeto final e gerir a sua implementação, preparando as condições para a criação de uma entidade gestora especial que assegure profissionalismo, dinamismo e continuidade ao programa, independente dos rumos do jogo político municipal.
O projeto e a estratégia
A partir da apresentação pública, em abril/99, dos quatro anteprojetos, inicia-se o segundo ciclo de elaboração, que deve produzir o projeto unificador do Eixo Tamanduatehy. Este se baseia em dois movimentos, a relação projeto global/projetos motores.
A relação projeto/processo significa, de um lado, definir bem as diretrizes estruturantes básicas do projeto, às quais os empreendimentos públicos e privados deverão necessariamente se adequar e, de outro, visualizar essas diretrizes em desenho, que prefigure, trecho a trecho: estudo de massas, áreas edificáveis e sua distribuição por usos, taxa de ocupação, áreas livres, vias e espaços públicos, infraestruturas e equipamentos. Ao mesmo tempo, ir adequando processualmente esse desenho básico às oportunidades que se apresentem em função das iniciativas públicas e privadas, especialmente quando à reconversão de grandes glebas por meio de Operações Urbanas.
A relação projeto global/projetos motores significa uma estratégia baseada em polos desencadeadores, também com projetos desenhados. Identifica perímetros estrategicamente localizados quais integração de empreendimentos públicos e privados, já em andamento ou já previstos, pode compor uma massa crítica de porte regional/metropolitano, pautando a transformação na dimensão pretendida de nova centralidade exterior na metrópole.
O projeto global desenhado transmite aos agentes políticos, econômicos e sociais uma visualização das pretensões do Eixo Tamanduatehy, descortinando-Ihes novas possibilidades e ampliando seus horizontes e iniciativas para além da escala local. E os projetos motores difundem a noção de viabilidade prática do Eixo, de potencialização das iniciativas já em marcha, agora transcendidas pela força nova do desenho urbano, o qual, por sua vez, não é algo só no papel, mas sim que lida com dinâmicas existentes.
As diretrizes urbanísticas
Espaço público estruturante: Delineamento sequencial dos logradouros públicos como o fio estruturante do desenho urbano, produzindo não apenas espaços públicos abertos -- largos, praças e parques -- mas, em especial, passeios públicos com configuração de parque linear ao longo do sistema viário, priorizando a pedestrianização como elemento fundamental de revalorização da rua e de criação de ambiente urbano com segurança cidadã. Integração e continuidade espacial entre a via pública e as áreas privadas de uso público -- shoppings, supermercados, conjuntos comerciais, empreendimentos de lazer e entretenimento, núcleos 24 horas. Qualificação da arquitetura do espaço público, da infraestrutura e do paisagismo -- desenho de pontes, viadutos, rotatórias, piscinões, calçadas, bancos, lixeiras, pontos de ônibus, luminárias, totens, espelhos dágua, chafarizes, jardineiras, canteiros, jardins.
Binômio de macro-acessibilidade: Fixação do ramal ferroviário sudeste e do arco leste do anel viário metropolitano como os dois vetores macro-acessibilidade do Eixo Tamanduatehy, constitutivos do seu reposicionamento metropolitano como área de nova centralidade exterior na Grande São Paulo.
Transformação progressiva da ferrovia em moderno trem metropolitano de alta capacidade conectado com a Linha 4 do metrô. Desenvolvimento da intermodalidade integrando os transportes por trem, metrô, ônibus e automóvel. Valorização estratégica da conectividade do Eixo Tamanduatehy com os aeroportos na metrópole. Priorização do tramo leste do anel viário como conexão entre centralidades metropolitanas ligando ABC-Zona leste da Capital-Guarulhos.
Ferrovia como eixo revitalizador: Remodelação do eixo ferroviário como espinha dorsal da composição do novo tecido urbano, por meio da reforma e redesenho das estações, eliminação de barreiras visuais integrando os trilhos no cenário urbano, melhorias nas formas de ultrapassagem da linha férrea e, em médio prazo, depressão da ferrovia em um trecho criando continuidade espacial na superfície.
Arruamento local: Definição de uma malha de vias de circulação local, com passeios tratados como parques lineares e quadras de um tamanho máximo que não configurem barreiras urbanas. Previsão, ainda, de edificabilidade no espaço aéreo sobre as vias, permitindo grandes construções perpassadas por viário.
Quadras abertas: Permeabilidade, especialmente visual, no espaço da quadra, de forma a delinear claramente o arruamento, sem bloquear a iluminação e ventilação.
Convivência com a indústria: Preservação das melhores condições possíveis de permanência das grandes indústrias ainda existentes no Eixo Tamanduatehy, como geradoras de alto valor adicionado e de emprego, assegurando-lhes condições favoráveis de viário para movimentação de cargas, compatibilidade de outros usos na vizinhança imediata, possibilidade de instalação de usos complementares e adaptações edilícias em suas plantas e adequação do novo desenho urbano à arquitetura industrial pré-existente, bem como acolhimento de iniciativas de reaproveitamento de parcelas das suas instalações para Operações Urbanas.
Mosaico verde: Constituição progressiva de massas verdes e contínuos lineares verdes ao longo de todo o Eixo Tamanduatehy, interligando a vegetação em espaços públicos e privados, como marca e imagem do projeto.
Elemento água: Distribuição ao longo de todo o EixoTamanduatehy, de presenças da água como elemento constitutivo do desenho urbano, sob várias configurações -- córregos, tanques ornamentais, raias, canais, chafarizes e o canal e margens do próprio Tamanduateí.
Mistura de usos: Em cada uma das grandes peças do Eixo Tarnanduatehy, indução à mistura dos usos básicos: residencial, comércio, serviços, lazer e entretenimento, para que contem com presença humana, vida urbana e utilização 24 horas do dia e para que permitam a convivência entre os diversos grupos sociais, evitando assim a constituição de espaços exclusivistas e segregadores, também em benefício da coesão social e da segurança cidadã.
Mistura de portes dos empreendimentos: Valorizar o papel dinamizador dos grandes empreendimentos estimulando-os a assumir porte e pretensões de escala regional/metropolitana, e, ao mesmo tempo, destinar espaços qualificados para pequenos e médios negócios, incluindo áreas para condomínios empresariais, incubação de empresas, centros de cooperação interempresarial e outras.
Mistura de classes sociais: Assegurar no Eixo Tamanduatehy a convivência territorial dos diversos níveis de renda, pela presença conjunta de grupos sociais distintos nos espaços públicos, pela oferta pública de cultura, lazer e entretenimento, pela permeabilidade dos locais privados de uso público, pelo mistura de usos e pela presença de moradores de diferentes condições sociais, através da urbanização qualificada das atuais favelas e a previsão de empreendimentos habitacionais populares e de classe média.
Integração transversal dos tecidos urbanos: Implantação de formas de continuidade entre os dois tecidos urbanos seccionados pelas barreiras da ferrovia, plantas industriais e rio Tamanduateí, valorizando o desenho e o objeto arquitetônico, em prédios-pontes e em novos viadutos, novas rotatórias, pontes e plataformas e passagens subterrâneas.
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15/10/2024 SÃO BERNARDO DÁ UMA SURRA EM SANTO ANDRÉ