Este texto parte de uma análise retrospectiva da política social brasileira e os avanços recentes a partir da década de 1990, período em que também é impulsionada no Grande ABC, destacadamente frente ao agravamento do desemprego e aumento dos problemas sociais. Com espaços democráticos e estratégicos de gestão, como Consórcio Intermunicipal, Câmara de Desenvolvimento Regional e Movimento Criança Prioridade 1, o Grande ABC, em consonância e na vanguarda nacional, possibilitou avanços na política de proteção social sobretudo direcionada a crianças e adolescentes, vítimas principais da exclusão.
Em âmbito nacional, a família baseada na solidariedade de seus membros vem sendo centro de intervenção de várias políticas públicas. São exemplos os programas Saúde da Família e Escola da Família e, na assistência social, o Bolsa Família. Entretanto, apesar das mudanças na concepção tradicional do núcleo familiar, dos papéis exercidos pela mulher na sociedade contemporânea e do fenômeno do crescimento da família monoparental (chefiada por mulheres), não são expressos nas várias políticas públicas, principalmente nos programas de proteção social, indicadores que fortaleçam o que intitulamos aqui de família-mulher-mãe. Responsável pela função de chefe de família e doadora de cuidados, a mulhermãe é provedora de renda, agente da educação, afeto e manutenção da unidade familiar, além de atribuições exigidas pelas políticas públicas que protegem seu grupo parental.
Apesar dos avanços da política de assistência social e das conquistas da mulher na sociedade brasileira, a realidade da família-mulher-mãe não é refletida. A mulher assume as insuficiências e imprecisões das políticas públicas, um fator comprometedor de resultados. Portanto, propomos aos agentes e operadores políticos da região um olhar intersetorial e estratégico diante desse fenômeno sociológico, que não deve ser tratado apenas como política de gênero ou social, comprometedor do desenvolvimento familiar.
Comecemos com breve histórico da rede de proteção social. Com desigualdades sociais arraigadas ao longo de séculos de escravidão, latifúndios e décadas de política econômica concentradora de renda, o Brasil carece de tradição em políticas sociais direcionadas ao combate da pobreza. O welfare state ocorrido quase que simultaneamente em diversos países europeus e americanos nas primeiras décadas do século XX e impulsionado no pós-guerra teve diferentes arranjos de proteção social. No Brasil, os direitos sociais foram regulados pelo Estado, mas se mantiveram vinculados ao mercado formal de trabalho a partir da contribuição previdenciária. Destaque-se que a população brasileira concentrava-se nesse período nas zonas rurais e não tinha acesso aos benefícios trabalhistas.
Em 1940 o governo brasileiro fixou o salário mínimo, estabelecendo um piso considerado garantia de padrão básico de subsistência ao trabalhador. Padrão esse deteriorado com os anos e não assegurado pelo mercado informal, acentuado pelo desemprego crescente pós-década de 1980.
Políticas de subsídios foram usadas pela primeira vez no Estado de São Paulo nos anos 1950 pelo então Serviço de Colocação Familiar, do Juizado de Menores. Posteriormente, nos anos 1980, no governo de André Franco Montoro, foi implantado o Iafam (Instituto de Auxílio à Família), programa de repasse de renda para estimular a organização familiar e a redução da pobreza.
Nos anos 1990 da pós-Constituição de 1988 e aprovação da Loas (Lei Orgânica de Assistência Social) em 1993, corroborados pelas mudanças econômicas e declínio da sociedade salarial baseada no pleno emprego, acrescido da influência de acordos internacionais e municipalização dos serviços, é ampliado o debate sobre a urgência do enfrentamento da pobreza e da garantia dos direitos de cidadania.
O reconhecimento da política de assistência social a partir de uma seguridade social não-contributiva para o provimento de necessidades básicas de parcelas desassistidas da população — já que até então o sistema de seguridade social era previdenciário, contributivo e as ações de atenção ao pobre eram desenvolvidas por práticas caritativas, clientelistas e pontuais — encontra o desafio da implantação de programas e serviços capazes de garantir efetividade.
No Grande ABC, a política de assistência teve impulso destacadamente de 1994 a 1997 pela ação do Fórum Regional de Assistência Social, composto por organizações governamentais e não-governamentais. Foi coordenado à época pela Divisão Regional Grande Sul da Secretaria de Estado da Criança, Família e Bem-Estar Social (atual Secretaria de Estado de Desenvolvimento e Assistência Social). Inseriu e fortaleceu-se posteriormente junto ao Consórcio Intermunicipal de Prefeitos com o lançamento, em 1997, do Movimento Regional Criança Prioridade 1, direcionado à infância e juventude sobretudo em situações de vulnerabilidade social. O Criança Prioridade 1 conta hoje com 15 acordos regionais, entre os quais:
Pacto em defesa da Infância e Juventude do Grande ABC
Enfrentamento da situação de rua e do trabalho infantil de crianças e adolescentes
Campanha de captação de recursos aos Fundos Municipais da Criança e do Adolescente
Combate à violência doméstica, abuso e exploração sexual de crianças e adolescentes da região
Regionalização das medidas socioeducativas direcionadas ao adolescente infrator
Projeto Paz nas Escolas
Ações de apoio sociofamiliar
Seminários, capacitações e pesquisas regionais
Na esfera federal, entre 1995 e 2000 foram implantados pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso os programas Comunidade Ativa e Alvorada. Articulada a partir de vários ministérios, sem lócus definido de gestão, a política social de transferência de renda era realizada pelo Bolsa Escola, Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, além do BPC (Benefício de Prestação Continuada) e do Peti (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil). Formavam o eixo central da assistência social brasileira.
Tais programas de transferência de renda foram depois integrados e unificados no governo de Luiz Inácio Lula da Silva no Bolsa Família, sob gestão do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. O Bolsa Família tornou-se um dos principais instrumentos nacionais de enfrentamento à pobreza brasileira, com cobertura de cerca de 11 milhões de famílias em 2007. Trata-se de um programa de transferência direta de renda, não-contributivo, que beneficia grupos em situação de pobreza (renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120) e de extrema pobreza (renda mensal por pessoa até R$ 60). Os benefícios variam de R$ 18 a R$ 120, de acordo com o grau de indigência da família e número de filhos. O Bolsa Família dá ênfase ao que denomina de condicionalidade ou contrapartida familiar nas ações de saúde (pré-natal, vacinação) e educação (frequência das crianças à escola de no mínimo 85%), exigências para se manter no programa.
Com aderência da população usuária, o programa foi considerado
determinante à reeleição do presidente Lula e é julgado como avanço por especialistas em políticas sociais, principalmente por ter como objeto de intervenção o conjunto familiar. Entretanto, são questionadas as dificuldades para cumprimento das condicionalidades e a capacidade de emancipação de seus beneficiários, questão que analisamos a partir do olhar da família e que intitulamos família-mulher-mãe.
Recurso investido nas famílias é potencializado
pela solidariedade e pelas ações de sobrevivência
de seus membros
Vários são os estudos na atualidade sobre a importância da família nas políticas de proteção social, os novos conceitos e configurações familiares. Apontam para o caráter de proteção da família, afetivo e econômico. Consideram essa instituição como instância primeira e estratégica para socialização de seus membros, além de ser ressaltada a solidariedade intergerações e de gênero existentes para sua institucionalidade e manutenção. Considera-se que na família, em decorrência da lógica da solidariedade e de um conjunto de estratégias de manutenção ou de sobrevivência, os recursos são potencializados e atendem da melhor forma as necessidades materiais e de proteção de seus membros.
Pedro Vasconcelos (2002) analisa a solidariedade entre familiares e as práticas de entre-ajuda como “sistema de estratégias de reprodução”, o que possibilita o reconhecimento da institucionalidade da família, seja como agregado doméstico, seja como parentesco intergeracional a partir da referência do “princípio relativo do acúmulo de vantagens e das desvantagens sociais”.
Essa lógica vem historicamente determinando responsabilidades entre os membros de um grupo parental e é considerada natural pelo senso comum, constituindo-se como uma política da família nas várias classes sociais. É orientada pelo Estado e está presente nas políticas públicas. A Constituição Brasileira de 1988 reconhece a família como base da sociedade, com o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e de os filhos maiores protegerem os pais idosos.
Apesar de alguns estudos destacarem a centralização da família como inovação da política social brasileira, Campos e Mioto (2003) fundamentam que não se trata de um fenômeno atual e evidenciam o ressurgimento da família na crise do Estado do Bem-Estar Social. Demonstram, além do aspecto afetivo, o papel político e econômico da família na cobertura das insuficiências das políticas públicas.
Com o recrudescimento da falta de emprego estável, o acirramento da pobreza e as pressões econômicas nacional e internacional, a sociedade brasileira recebe um incremento do Estado no campo das políticas públicas. E, reforçando a necessária intervenção estatal para o desenvolvimento e a proteção social do País, evidencia-se a ambivalência da ação pública a partir de duas vertentes: a primeira, a ação emergencial de fortalecimento das famílias em seu movimento sinérgico na área doméstica e na comunidade local, algo tido como positivo; a segunda, a sobrecarga de expectativas em relação à família, aliviadora das prerrogativas estatal e social, atribuindo-lhe responsabilidades pelo êxito de determinada política de intervenção.
A família tradicionalmente concebida, constituída por pai, mãe e filhos, correspondente à noção de família nuclear, transformou-se em dimensão mundial. Segundo o catedrático de sociologia e planejamento urbano Manuel Castells (2002), isso decorre do fim do patriarcalismo fortemente enraizado na estrutura familiar, fim esse acelerado a partir da combinação de quatro elementos sobretudo nos anos 1990: a transformação da economia e do mercado de trabalho associada à abertura de oportunidades para as mulheres, as transformações tecnológicas e científicas proporcionando controle cada vez maior sobre a gravidez e a reprodução humana, as consequências dos movimentos sociais contestatórios da década de 60, além da rápida difusão de idéias dentro de uma cultura globalizada, que transformaram o papel da mulher na sociedade.
A queda do patriarcalismo fez surgir arranjos e conceitos como o da família mononuclear, na maioria representada pela figura feminina da mãe e filhos. Mas o processo de transformação cultural é muito lento e as expectativas atribuídas a essa atual família-mulher-mãe são as mesmas da família nuclear. Recaem sobre ela os papéis de chefe de família, provedora de renda e doadora de cuidados, responsável pela educação, afeto e garantia da unidade familiar.
É comum diante de uma situação-problema com uma criança ou adolescente ouvir expressões como “cadê a família”,”o que está fazendo essa família que não cuida e dá educação”. Ainda na escola, seja pública ou privada, diante de dificuldade escolar ou disciplinar, a orientação é chamar a família para cobrar o acompanhamento da lição de casa, do rendimento, da disciplina. Apesar da importante interação das instituições diversas, não se pode, entretanto, repassar para a família responsabilidades que não consiga assumir. Deve-se atentar para a idealização sobre o papel da família, sobre as expectativas e possibilidades, o que faz esquecer sua realidade.
A centralidade na instituição família presente em várias políticas segue a premissa da capacidade e da solidariedade familiar. Entretanto, apesar da existência de vários estudos sobre a mudança conceitual e da composição do grupo, ainda é recorrente na sociedade — e por parte de gestores e operadores de políticas públicas — o enfoque tradicional de família.
Políticas públicas pouco fazem para
o desenvolvimento dessa nova mulher
geralmente pobre, seus filhos e sociedade
O aumento das famílias monoparentais é um dos fenômenos mais destacados pelo Censo do IBGE de 2000. Houve incremento de 37,6% no período de 1991 a 2000, com 27,6% de mulheres respondendo pela chefia de domicílios em 2001. A PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) confirma essa tendência, apurando que 31,4% dos lares eram chefiados por mulheres em 2006 — um aumento de 5,54% em relação ao ano anterior.
Essa realidade é sentida de forma acentuada na população alvo dos programas de proteção social. As políticas públicas encontram dificuldade de efetividade frente à compreensão e extensão desse fenômeno nas relações sociais. Com novos papéis assumidos pela família-mulher-mãe, destacadamente as mais empobrecidas, as insuficiências das ações públicas pouco podem contribuir para o desenvolvimento pessoal dessa nova mulher, de seus filhos e da sociedade.
No Cadastro Único do Programa Bolsa Família do Município de São Bernardo existem 1.313 responsáveis do sexo masculino e 21.091 do sexo feminino. Em estudo que tomou como base empírica famílias atendidas pela Fundação Criança de São Bernardo, feito no segundo semestre de 2007, apontamos elementos para evidenciar o perfil das famílias que demandam proteção social. Do total de 940 famílias, observamos que 11,28% são representadas pelo sexo masculino e 88,72% pelo sexo feminino. Esse percentual cresce quando perguntamos sobre seus frequentadores, com total de 89,62% pessoas do sexo feminino. Ressalve-se que cerca de 40% desse universo são famílias de adolescente infrator, que por determinação judicial comparecem ao serviço de proteção social.
A família-mulher-mãe, declarada por ela como chefe de família, considerando que são as principais ou mesmo as únicas provedoras de seus núcleos parentais, representam 81,06% desse universo. Quanto ao estado civil, 22,51% são solteiras, 27,71% separadas e 11,83% viúvas. As casadas ou que têm convivência marital representam 33,62% (4,33% são dados sem informação). As faixas etárias de maior prevalência estão acima de 30 anos, sendo 15,87% entre 30 e 34 anos, 23,38% entre 35 e 39 anos, 25,40% entre 40 e 44 anos, 17,03% entre 45 e 49 anos. Quanto ao nível de escolaridade, a maioria tem Ensino Fundamental incompleto (49,64%) e 15,01% Fundamental completo. Só 10,25% têm Ensino Médio completo.
Quanto às situações profissionais identificadas, 11,43% são desempregadas, 18,27% trabalham com registro, 24,05% trabalham sem registro, 5,91% são autônomas, 5,65% são do lar e 11,96% possuem renda social proveniente de programas oficiais. As maiores prevalências de renda são: até meio salário mínimo 18,90%, de meio a um salário mínimo 29,73%, e de um a dois salários mínimos 27,03%. Sobre a paternidade dos filhos, identificam-se 18,25% sem reconhecimento paterno, índice considerado alto apesar de campanha e programa municipal estimulando tal identificação. As maiores angústias da família-mulher-mãe são as questões econômicas, apontadas por 57%, e as dificuldades na educação dos filhos, 43%.
O crescente aumento da considerada família-mulher-mãe na sociedade brasileira é fenômeno sociológico de várias dimensões. Não pode ficar, repito, circunscrito a questão de gênero ou a políticas de proteção social, sob risco de ineficácia e de acirramento das desigualdades sociais. As políticas públicas pouco têm avançado nesse campo, sendo insuficientes quanto à provisão de cuidados, ainda muito atribuídos à família-mulher-mãe.
Ressaltamos reconhecidas necessidades como creches, pré-escolas, jornada escolar integral com qualidade, centros de atenção à criança, programas de proteção especial para situações de risco diversas, dentre outros quesitos fundamentais ao desenvolvimento infanto-juvenil do todo da sociedade, mas de sobremaneira a essa família monoparental chefiada por mulher. Outras necessidades mais direcionadas à compreensão da nova família estão relacionadas às várias dimensões e causalidades. Fatores que alteram a composição familiar e interferem na capacidade da solidariedade interna também modificam as demandas do homem e da mulher, além de provocarem sobrecarga e fracassos decorrentes das insuficiências de políticas públicas ou de equívocos conceituais.
Exemplificando com o programa Bolsa Família, observa-se que a contrapartida exigida na área da educação pelo MEC não presume acesso a creche ou pré-escola. É uma condicionalidade matricular crianças e adolescentes apenas de seis a 15 anos nas escolas. Possivelmente pela carência de serviços na educação infantil, a proteção social é comprometida ou a sobrecarga à família-mulher-mãe é imposta. Se considerarmos como prioridade agir no enfrentamento à pobreza e avançar na proteção social, creche e pré-escola devem compor a agenda política do Bolsa Família sob risco de comprometer a família-mulher-mãe e, em consequência, a efetividade do programa. Embora a educação infantil seja legalmente universalizada, é realidade que nenhuma cidade brasileira atende ao dispositivo. Então, por que não há determinação prioritária e seu cumprimento para essas famílias? É exemplo que o Grande ABC poderia seguir.
Também é necessário avançar em estudos setoriais na educação, saúde, assistencial, social e trabalho, dentre outros, referentes às mudanças conceituais de família. Além disso, essas mudanças devem ser introjetadas e reproduzidas pelos formuladores e operadores das políticas públicas. Culturas diferentes permeiam as políticas setoriais e o conceito de família tradicional é recorrente. Profissionais de saúde, da educação, além da assistencial social, devem possuir conhecimento da realidade social na qual se inserem.
Poderiam, além da existência de creches, a vacinação e a pesagem ser realizadas e acompanhadas nesses espaços? Poderia ser minimizada a presença da família-mulher-mãe nas várias convocações que lhe são feitas a título de contrapartida ou monitoramento? Consegue essa família-mulher-mãe, mesmo que tenha oportunidade, debruçar-se num trabalho formal de oito horas diárias? Ressaltamos a contrapartida familiar do programa Bolsa Família prevista na área da saúde conforme portaria MS/MDS 2509:”Levar a criança para vacinar”,”Levar a criança para pesar”,”Participar das atividades educativas”etc. etc.
A criança necessita ser vacinada e pesada, pois é um direito de cidadania que compõe a agenda política do programa, mas essa operacionalização poderia ser mais bem integrada e articulada entre as políticas sociais, na perspectiva da captação do perfil das famílias dos programas de proteção social. Não podemos achar natural a dupla ou tripla jornada de trabalho principalmente de famílias-mulheres-mães pobres, que são impeditivas do melhor desenvolvimento infanto-juvenil e consequente aumento de crianças em abrigos e situações de risco. E não podemos culpá-las pela mudança cultural, insuficiências ou inadequações das políticas públicas. O Grande ABC, a partir dos espaços de articulação e dos vários agentes estratégicos, pode dar o exemplo instituindo condutas necessárias às soluções esperadas.
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16/09/2008 Primeiro escalão dita ética e responsabilidade social