Envolvido há pelo menos dois anos com a missão de formatar o projeto de gestão da Grande São Paulo, o presidente da Emplasa Marcos Campagnone é enfático: “Jogo onde todos ganham é o jogo cooperativo”. A afirmação serviria a inúmeras situações, mas retrata com didatismo um tema árido, mas de importância fundamental. Até o final do próximo mês, deve chegar à Assembléia Legislativa o projeto de lei que pretende desencadear o atrasado processo de integração entre os 39 municípios que formam a quarta maior mancha urbana do planeta.
A criação da Agência, do Fundo e do Conselho Metropolitano deve dominar a pauta política do primeiro semestre porque se tornou assunto prioritário para o governador Geraldo Alckmin. Eficiência no gerenciamento de 18 milhões de habitantes é experiência cobiçada por qualquer administrador público. Marcos Campagnone, no entanto, despolitiza o tema e chama atenção para o despertar de uma cidadania metropolitana, que acredita vir a reboque e que considera fundamental para a consolidação do processo.
A argumentação encontra justificativa no processo participativo que precedeu a elaboração do projeto e na iniciativa mais recente de submeter o texto à consulta popular por meio de internet e acatar sugestões em conformidade com a lei. “Temos de simplificar o assunto para ampliar o entendimento ao cidadão comum” — enfatiza o profissional que não economiza na retórica para convencer o interlocutor de que a causa, reconhecidamente dificílima, ainda pode ser vencida.
A Emplasa finaliza o projeto da Região Metropolitana de São Paulo e agora fica na expectativa de que a Assembléia aprove, emende ou deixe o tema em banho-maria. Como o senhor imagina que os parlamentares vão analisar o projeto?
Marcos Campagnone — A Emplasa articulou a construção coletiva do projeto de lei que reorganiza a Região Metropolitana de São Paulo. Nos apoiamos em mecanismos de consulta aos atores relevantes da região, organizando encontros sub-regionais em Santo André, Mogi das Cruzes, Guarulhos, Caieiras, Carapicuíba e Itapecerica da Serra, sempre com a participação da Capital. Foram 1.148 manifestações, das quais cerca de 30% tratavam do compartilhamento do planejamento e gestão metropolitana, formas institucionais e possibilidades de financiamento. As manifestações foram analisadas pela Emplasa com o auxílio de grupo de apoio integrado por representantes do Poder Público, de universidades, institutos de pesquisa e sociedade civil.
Foram apontados quatro temas de interesse metropolitano: coesão social e desenvolvimento econômico; ocupação urbana e conservação dos recursos naturais; ocupação urbana e infra-estrutura para o desenvolvimento; e institucionalidade da gestão metropolitana compartilhada. Depois disso, organizamos mais quatro encontros com representantes da sociedade civil. Por isso, a expectativa é que os parlamentares acolham bem a proposta, já que muitos deles participam e acompanham o processo desde o início.
Estivemos em diversas ocasiões na Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados, no âmbito da Subcomissão de Ordenamento Territorial e Regiões Metropolitanas, onde foi originado projeto de lei denominado Estatuto da Metrópole, para viabilizar a questão metropolitana como pauta da maior relevância. Provavelmente em abril, vamos realizar em parceria com o Instituto do Legislativo Paulista ciclo de seminários para apresentar os aspectos mais relevantes da proposta. A Emplasa estará sempre à disposição da Assembléia Legislativa para oferecer esclarecimentos e subsídios ao debate parlamentar.
Parece claro, então, que a gestão da Região Metropolitana de São Paulo vai dominar a pauta política nesse primeiro semestre?
Marcos Campagnone — Sem dúvida, a gestão metropolitana é um dos grandes desafios para o enfrentamento de problemas complexos e de larga escala que a RMSP apresenta. Há grande necessidade de integração entre as diversas políticas setoriais e entre os níveis de governo. O sistema de gestão metropolitana delineado nesse processo é muito mais abrangente do que o previsto pela Lei Complementar 760/94, que trata da organização regional. Temos de considerar conceitualmente três dimensões: a estratégica, a gerencial e a democrática. Estamos falando da imanência entre planejamento e gestão, da capacidade executiva metropolitana que envolve a articulação intersetorial e a origem e compartilhamento dos recursos e a governabilidade. Ou seja: a instância decisória metropolitana, cujo arranjo institucional deve contemplar a integração intergovernamental e a integração público-privada.
Que mecanismos a Emplasa tem utilizado para evitar que o projeto chegue à Assembléia Legislativa sem vícios de constitucionalidade? O procedimento é importante para encurtar o prazo de análise pelo Legislativo?
Marcos Campagnone — Antes do envio, o projeto de lei passa por filtro que detecta aspectos legais e formais. No caso, a Constituição Estadual/89 e a Lei Complementar 760/94 foram condicionantes na formatação do projeto. Não dá para prever o tempo de tramitação porque depende da dinâmica parlamentar, das prioridades que integram a pauta da Casa. No entanto, como esse projeto vai ao encontro do interesse da coletividade, esperemos que questões político-partidários sejam colocadas para enriquecer o projeto.
Acredito que esse processo deva ocorrer em etapas. Veja o caso da Região Metropolitana da Baixada Santista: em 1996 a legislação complementar instituiu e criou o Conselho, em 1998 foi criada a Agência também por Lei Complementar e regulamentado o Fundo e, em 2000, aprovado o regulamento da Agência. A RM de Campinas foi instituída no ano 2000, o Conselho instalado em 2001 e a Agência criada em 2003. Quero dizer que esses processos de metropolização foram períodos de aprendizagem, mas já temos acúmulo razoável de experiência e, no caso da RMSP, embora de maior complexidade, poderá ser muito mais ágil. Não podemos deixar de considerar, no entanto, que o processo legislativo tem sua própria dinâmica.
A Emplasa também colocou o anteprojeto de lei para consulta popular em seu site. Qual é o resultado até agora? Quais as principais sugestões e que tipo de público já teve a curiosidade de interagir com assunto aparentemente tão complicado?
Marcos Campagnone — Breve balanço nos possibilita dizer que, se considerarmos as manifestações dos encontros sub-regionais e temáticos, as que levantamos nos órgãos da imprensa e as que recebemos nas consultas públicas, tivemos participação significativa dos atores preocupados em resolver os problemas da região metropolitana e seu desenvolvimento. Tivemos o cuidado de descomplicar o assunto, apresentando nota explicativa sobre os aspectos mais relevantes do anteprojeto de lei: a sub-regionalização, o Conselho de Desenvolvimento, o Conselho Consultivo, as Câmaras Temáticas, a Agência Metropolitana e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano.
Recebemos sugestões de entidades representativas da sociedade civil, de prefeituras e de órgãos setoriais do governo estadual acerca da criação de sub-regiões, funções públicas de interesse comum, representatividade no Conselho Consultivo, considerações sobre a captação de recursos e, também, comentários variados. A Agência da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, prestou grande contribuição organizando reunião com 43 atores de muita representatividade. O documento clama por participação significativa da sociedade civil no arranjo institucional, pelo peso a ser considerado ao Município de São Paulo, pela participação dos titulares das Secretarias e dirigentes de empresas no Conselho, pelos prefeitos municipais e não seus representantes, além de presidentes de entidades da sociedade civil e, finalmente, a necessidade de atualizar a legislação que condiciona o modelo. Todas as contribuições estão sendo analisadas e incorporadas no anteprojeto, desde que sejam legais. Creio que o processo está crescendo a cada dia e isso é passo para que o cidadão ganhe consciência metropolitana.
Antes de se debruçar sobre o processo da Agência Metropolitana, a Emplasa trabalhou na construção de Agenda Metropolitana durante quase um ano. Como foi a sinergia entre as duas ações?
Marcos Campagnone — Quando começou o novo mandato do governador Geraldo Alckmin, recebemos duas diretrizes principais: desencadear processo permanente de planejamento metropolitano e realizar estudos objetivando a reorganização da RMSP. Para o processo permanente de planejamento metropolitano definimos duas ações que foram incorporadas no Plano Plurianual de investimentos do governo estadual 2004-2007: o planejamento para o desenvolvimento das regiões metropolitanas por meio da Agenda para o Desenvolvimento da RMSP e a construção de Sistema de Acompanhamento e Análise das Regiões Metropolitanas, cujos contornos ainda estão em fase embrionária.
Para a construção da Agenda procuramos contemplar o enfoque técnico e político. Levantamos inúmeros estudos e projetos sobre a RMSP (PPA estadual, Planos Diretores municipais, Planos Setoriais, Anais de Seminários, como os realizados pelo Sindicato dos Engenheiros e pelo Instituto de Engenharia, além de estudos realizados no âmbito das Universidades) e desencadeamos processo de consulta democrática.
Penso que o primeiro elo entre o processo de construção coletiva da Agenda e os estudos de reorganização da RMSP ocorreu já na definição espacial que adotaríamos para os Encontros Sub-regionais. A reorganização contemplava arranjos sub-regionais e seria muito mais sinérgico se houvesse conexão entre o que seria levantado em cada sub-região e o projeto de lei da institucionalidade da RMSP.
Tínhamos de equacionar a Capital, considerada por si só uma região em estudos anteriores. Foi quando optamos por recorte territorial que contemplasse a Capital em todas as sub-regiões, mediante incorporação das Sub-prefeituras limítrofes ou mais próximas a cada Sub-região. Evidentemente foi hipótese de trabalho para fins de planejamento, procurando a leitura do território em função de suas peculiaridades e vocações. A instalação da instância decisória metropolitana, o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano previsto no projeto de lei, ocorrerá já com proposta de pauta consubstanciada na Agenda para o Desenvolvimento da RMSP e elaborada coletivamente. Enfim, o processo de construção da Agenda impulsionou a reorganização da RMSP e o arranjo daí resultante poderá se valer disso como instrumento de apoio. Estabelece-se portanto, relação sinérgica e dialética entre a Agenda e a instância decisória metropolitana.
Que arcabouço financeiro e decisório consta do projeto de gestão metropolitana da Grande São Paulo. Especificamente no segundo caso, corre-se algum risco de resvalar para o assembleísmo que comprovadamente emperra as iniciativas de integração? Ou seja, quem terá o poder de decidir o que vai ser feito na Grande São Paulo a partir do momento em que o projeto for oficializado?
Marcos Campagnone — O projeto autoriza a constituição de Fundo de Desenvolvimento Metropolitano com a finalidade de dar suporte financeiro ao planejamento integrado e às ações conjuntas decorrentes. Esse Fundo poderá contar com recursos do Estado e dos municípios metropolitanos, bem como de transferências da União, além de recursos provenientes da ajuda e cooperação internacional e de acordos intergovernamentais, entre outras fontes.
O arcabouço decisório prevê Conselho de Desenvolvimento Metropolitano de caráter normativo e deliberativo que integrará entidade autárquica, de caráter territorial, a Agência de Desenvolvimento Metropolitano. O Conselho de Desenvolvimento terá poder de decisão sobre os projetos a serem realizados com recursos do Fundo, estabelecerá as normas relativas ao processo de instituição de sub-regiões, especificará as funções públicas de interesse comum ao Estado e aos municípios da RMSP, poderá constituir câmaras temáticas e estabelecerá a criação e o funcionamento do Conselho Consultivo.
O Conselho de Desenvolvimento será composto pelos prefeitos ou representantes de cada município e por representantes do Estado, garantida a participação paritária do conjunto de municípios em relação ao Estado. Cumpre observar que será preservada a autonomia dos entes federados.
Considerando que a Agenda será disponibilizada ao Conselho de Desenvolvimento como sugestão de pauta concreta, que as Câmaras Temáticas e a Agência prestarão apoio técnico e que o Conselho Consultivo também poderá propor novas pautas, acreditamos que dificilmente haverá condições para o assembleísmo. Vale ressaltar que no Conselho de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista, por exemplo, as decisões sempre foram tomadas por consenso.
É sabido e o senhor mesmo já afirmou em outras ocasiões que a gestão metropolitana no Brasil ainda está engatinhando. Em quanto tempo o senhor acredita que será possível avançar significativamente diante de tanto tempo perdido e como isso poderá ser feito?
Marcos Campagnone — De fato, o modelo de metropolização imposto pelo governo federal à época do regime militar não foi eficaz para solucionar os graves problemas existentes em regiões metropolitanas brasileiras. Seja por obstáculos na condução política, seja por obstáculos na articulação da ação pública de todos os níveis político-administrativos envolvidos com o interesse metropolitano. Houve correção dessa rota com a Assembléia Constituinte delegando aos Estados a opção de instituição de unidades regionais.
Como já dissemos, no Estado de São Paulo, a criação das regiões metropolitanas da Baixada Santista e de Campinas se constituíram em processos de aprendizagem que nos permitem avançar na gestão metropolitana de São Paulo. De qualquer maneira, é preciso ressaltar que a integração metropolitana, embora muito necessária, não é panacéia. Os enormes desafios sociais, ambientais e econômicos da RMSP, bem como o rol de oportunidades que decorrem do atual contexto, impõem maior dinamismo aos agentes econômicos, maior pressão ao poder público e à sociedade impulsionando as formas de cooperação mediante articulação e parcerias.
É preciso avançar em termos institucionais. A sociedade deve ser estimulada a se organizar progressivamente e cabe ao Estado criar formas de estimular e fortalecer o capital social. É corrida contra o tempo, pois os processos estão acelerados e práticas observadas em localidades mais desenvolvidas apontam para a articulação democrática dos fundamentos da ordem social.
O senhor acredita que a questão das sub-regiões contempladas no projeto deixam o Grande ABC no papel de referência por causa de iniciativas voluntariosas de integração? O próprio governador Geraldo Alckmin tem afirmado que o Grande ABC vai ser modelo para a região metropolitana, mas essas iniciativas ainda não renderam resultados consistentes. O que o senhor acredita que o Grande ABC deva fazer para potencializar o que já existe?
Marcos Campagnone — O projeto prevê a possibilidade de agrupamento dos municípios em sub-regiões, com a finalidade de promoverem a integração do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum. É um dos aspectos do projeto que asseguram a flexibilidade que deve ter o arranjo dos 39 municípios com graus variados de níveis de qualidade de vida e grande assimetria. Os municípios poderão se agrupar em função de problemas comuns e levar a discussão ao Conselho. O recente episódio da união de esforços em torno de recursos para a obra do Rodoanel demonstrou exemplo de força política da articulação regional. É prematuro prever os benefícios da institucionalização em nível sub-regional. No entanto, temos de ousar e praticar as várias possibilidades colocadas pelo modelo da gestão metropolitana compartilhada.
Os atores que têm vivenciado a integração regional no Grande ABC poderão dar grande contribuição ao Sistema de Gestão Metropolitana em desenvolvimento, na dinâmica do Conselho, no ritmo e na organização. Certamente os erros e acertos poderão otimizar os resultados do modelo proposto para a região como um todo. Será de muita utilidade também a aglutinação das experiências da Associação dos Municípios do Alto Tietê, do Conisud e dos fóruns setoriais, como o Fórum Metropolitano da Segurança ou os Comitês de Bacias.
Enfim, quando se optou pela flexibilidade na sub-regionalização, buscou-se criar condições para que os arranjos sub-regionais ou temáticos com tradição pudessem participar trazendo sua experiência. Estamos criando algo novo e independente do quanto se avançou nessas práticas, tudo pode somar. Vamos buscar o efeito sinérgico positivo.
E no sentido contrário, o Grande ABC corre o risco de dispersar sua experiência de integração em processo mais amplo e com mais municípios?
Marcos Campagnone — Muito pelo contrário: a integração regional é complementar à integração metropolitana. A mancha urbana articula vários núcleos urbanos que são interdependentes. Como exemplo concreto, poderia citar a possibilidade de ser debatida no Conselho de Desenvolvimento a criação de uma Zona de Interesse Metropolitano — ZIM, figura prevista no PPA do governo estadual. O caso de ligação entre o Aeroporto de Guarulhos, Avenida Jacu-Pêssego na Zona Leste da Capital e o Rodoanel-Sul é ilustrativo dessa possibilidade. Os municípios poderiam, no âmbito de suas competências, integrar o uso de alguns instrumentos do Estatuto da Cidade — suprindo própria lacuna do estatuto nas regiões conurbadas.
Algumas das reclamações mais frequentes de prefeitos que integram as regiões metropolitanas de Campinas e da Baixada Santista dizem respeito justamente à centralidade das ações em torno de Campinas e Santos, cidades-pólo desses aglomerados. O senhor acredita que o mesmo ocorrerá na Grande São Paulo? O Grande ABC conseguirá se impor a ponto de contrapor a provável hegemonia da Capital no processo?
Marcos Campagnone — Não compartilho dessa premissa. Na RM da Baixada Santista a presidência do Conselho de Desenvolvimento tem sido ocupada mediante rodízio — creio que todos os municípios já estiveram representados na presidência do Conselho. Os locais onde ocorrem as reuniões também são revezados e todos os projetos foram aprovados mediante consenso. Na RM de Campinas, também tem havido rodízio na direção dos trabalhos, embora a integração metropolitana seja mais recente.
Não podemos deixar de considerar a relevância do município de São Paulo. Os números são sempre gigantescos, seja nos desafios sociais, seja nas suas potencialidades. Assim como não podemos deixar de considerar que municípios menos dinâmicos ou menos populosos exercem funções complementares ao bom funcionamento do conjunto da metrópole. Mas, se estamos buscando forma cooperativa de solução, é preciso pensar no território transcendendo fronteiras jurisdicionais. São Paulo tem fronteira com 20 municípios da RMSP e as vocações na mancha urbana disforme são diferenciadas. Portanto, temos de despertar também para uma solidariedade interespacial se queremos a sustentabilidade da região.
Creio que o fundamental é equacionar os problemas de fronteira, bem como as relações entre o Grande ABC e os distritos da Capital mais próximos, e despertar para a cidadania metropolitana. E nesse ponto refiro ao compartilhamento dos equipamentos sociais já existentes, sobretudo para as pessoas mais próximas. O jogo onde todos ganham é o jogo cooperativo.
E como o senhor acredita que seja possível vencer as suscetibilidades políticas? Mais especificamente: como vencer a barreira de eventuais opositores mais preocupados com a visibilidade que o PSDB pode capitalizar com a gestão metropolitana?
Marcos Campagnone — Não vejo a integração metropolitana sob a ótica político-partidária. Mas, sendo um processo democrático, sempre haverá espaço para a explicitação de divergências. Acredito que o interesse público deverá sempre prevalecer e, nesse sentido, o Conselho Consultivo poderia exercitar o tão falado, mas pouco praticado, controle social e, com isso, assegurar que as questões político-partidárias não prevaleçam sobre interesses da comunidade metropolitana. Estamos construindo institucionalidade que precisa se perenizar e, portanto, qualquer tipo de casuísmo seria contraproducente.
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10/05/2024 Todas as respostas de Carlos Ferreira