Administração Pública

Melhorar o gasto
público é a saída

ANDRE MARCEL DE LIMA - 05/09/2003

Sem conhecer o IEME (Instituto de Estudos Metropolitanos), dois grandes especialistas em finanças públicas demonstraram estar em sintonia fina com os preceitos do núcleo de estudos criado pelo jornalista Daniel Lima e pelo pesquisador Marcos Pazzini, da Target Marketing e Pesquisas. A necessidade de racionalizar os gastos públicos foi a tônica das abordagens de Bernard Appy, secretário executivo do Ministério da Fazenda, e Amir Khair, ex-secretário de Finanças da Prefeitura de São Paulo, durante seminário sobre a situação financeira dos municípios na Urbis, feira e congresso internacional de cidades realizados na Capital.

"É essencial um esforço consistente para reduzir ao máximo despesas correntes da União, Estados e municípios. Com menos gastos, é possível investir mais e o resgate da capacidade de investimento público é uma das pré-condições do desenvolvimento econômico" -- considerou Bernard Appy. "Espaço não falta para a racionalização do gasto público no Brasil. A gestão de pessoal é muito mal feita na área pública de maneira geral. São muito comuns casos de absenteísmo por licença médica que superam 15% da força de trabalho. No setor privado o índice não chega a 2%" -- expôs Amir Khair, que foi secretário do governo de Luiza Erundina entre 1989 e 1992, além de diretor de Planejamento de Diadema entre 1983 a 1988 durante a primeira gestão petista do Brasil, no governo de Gilson Menezes.

As observações dos especialistas convergem para os passos mais recentes do IEME, que estabeleceu ranking dos 55 maiores municípios paulistas levando em conta as despesas per capita com o funcionalismo público do Executivo e agora se dedica a ranqueamento semelhante com base nos gastos por habitante com o Poder Legislativo. A percepção de que o Estado brasileiro -- no sentido amplo da expressão -- carece de mecanismos mínimos de controle de gastos com pessoal está tão arraigada na consciência nacional que termos pejorativos como marajás e fantasmas dispensam explicações. A contribuição do IEME para essa discussão tão antiga quanto carente de parâmetros objetivos está no dimensionamento certeiro dos dispêndios financeiros dos mais ricos municípios paulistas por meio do IEM (Índice de Eficiência Municipal).

Bernard Appy explicou por que a racionalização dos gastos públicos torna-se mais necessária do que nunca: apesar de a carga tributária brasileira ser bastante elevada, pois atinge 36% do PIB (Produto Interno Bruto), a situação fiscal de União, Estados e municípios é extremamente restritiva entre outras razões porque é necessário destinar parte expressiva dos recursos para pagamento de dívidas. Encalacrado, o governo se vê impossibilitado de recorrer à via fácil do aumento de impostos porque a paciência dos contribuintes está no limite: "É muito difícil fazer aumento de alíquotas num País que já arca com carga extremamente elevada, que supera 30% mesmo em se descontando o superávit primário (receita que o governo federal destina ao pagamento de dívidas). Os contribuintes não aguentam mais".

Tampouco o tradicional jogo de pressão entre os entes federativos surte resultados positivos. "Os Estados querem se apropriar de parte dos recursos do governo federal, os municípios querem se apropriar de parte dos recursos do Estado e vice-versa. Com algumas exceções, trata-se de um jogo de soma zero, já que a folga de um lado corresponde ao aperto de outro" -- afirmou Bernard Appy, que conhece bem os bastidores do poder. "Temos hoje um sistema desorganizado na política, onde as pressões acabam aparecendo de forma fragmentada. Todas as demandas de saúde, educação e infra-estrutura de forma geral são justas, mas quando não se tem uma visão do todo, de onde estão as distorções nesse todo e quais são as prioridades, as definições acabam vindo através dessas pressões fragmentadas" -- relatou.

Bernard Appy recomenda intervenção estrutural para a insuficiência financeira do setor público. O executivo do Ministério da Fazenda afirmou que é preciso redefinir os papéis entre os entes federativos para melhor aproveitamento dos recursos existentes. "O que temos que fazer agora é iniciar um trabalho conjunto entre União, Estados e municípios no sentido de reavaliar tanto as competências e atribuições entre as várias esferas quanto a racionalização do gasto público como um todo. Existe um trabalho grande a ser feito na avaliação do perfil dos gastos do País para redefinição de novas prioridades. E aí sim, ao longo desse processo, tentar reduzir as despesas correntes para abrir espaço ao aumento do investimento público, que é essencial para atrair investimentos privados" -- observou.

A relação entre capacidade de investimento público e atratividade para investimentos privados foi explicada com didatismo. "Estradas mal conservadas aumentam muito o custo de transporte, o que prejudica a competitividade do País. Um sistema de transporte público muito ineficiente nas cidades faz com que o tempo de deslocamento das pessoas represente um ônus econômico". Appy entende que a reavaliação de distribuição de competências entre União, Estados e municípios precisaria levar em conta diferenças intergovernamentais: "Não se pode tratar um grande município da mesma maneira que um pequeno, da mesma forma que Estados de características diferentes têm necessidades distintas".

Amir Khair expôs dados que dimensionam essas diferenças. No Brasil, 90% dos municípios têm menos de 50 mil habitantes e representam 37% da população. No outro extremo, as capitais estaduais significam 0,5% da quantidade de municípios mas envolvem 23% da população. "Metade das receitas das capitais é gerada internamente e outra metade vem de transferências da União ou dos Estados. Já nos pequenos municípios a situação é inversa: apenas 13% das receitas são geradas nas próprias cidades e 87% vêm de transferências" --citou.

Distorção -- O resultado das diferenças ressaltadas pelos especialistas é que municípios metropolitanos populosos vivem à míngua financeira, enquanto cidades menores gozam de situação muito mais confortável. A origem dessa distorção está no favorecimento aos pequenos municípios selado na Constituição de 1988 por meio do FPM (Fundo de Participação dos Municípios), além do sistema de partilha de ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços).

O FPM tinha o nobre propósito de financiar pequenos municípios sem condições de gerar receitas próprias. Mas o que se viu na prática foi o superfinanciamento dos pequenos à custa do subfinanciamento dos municípios grandes, populosos e cheios de demandas sociais. Um dos maiores especialistas brasileiros nessa matéria é Marcos Mendes, consultor do Senado e membro do Instituto Fernand Braudel, para quem o FPM estimula o desperdício na forma de inchaço nos gastos com pessoal.

Mais grave para a sustentabilidade financeira dos municípios metropolitanos é o atual sistema de partilha de ICMS, que confere peso de 76% à variável produção em detrimento do peso da população, de só 13%. Afinal, é nos velhos municípios metropolitanos protagonistas de explosão demográfica nos primórdios da industrialização que a conjugação contemporânea de perdas industriais e inchaço populacional produzem os efeitos mais danosos.

Pior que o sistema atual é a proposta da CNM (Confederação Nacional dos Municípios) para a reforma tributária. A CNM sugere que o peso do Valor Adicionado caia de 76% para 30%, que o vetor populacional pule de 13% para 50%, que o percentual fixo a que cada município tem direito suba de 2% para 10% e que o critério de territorialidade represente outros 10%. Essa alquimia insana prejudicaria ainda mais a saúde financeira dos médios e grandes municípios metropolitanos, já que os recursos migrariam para pequenas cidades desindustrializadas que formam a base da CNM. O ideal seria criar uma fórmula que privilegiasse municípios produtores de riqueza industrial na inversa proporção do Valor Adicionado per capita a que teriam direito pelo sistema atual. Ou, para simplificar, adotar a proposta lançada pelo IEME de um Fundo de Participação de Municípios Metropolitanos, composto por parcelas do principal imposto produtivo nacional.

Outra alteração -- desta vez vantajosa para a maioria dos médios e grandes municípios -- é a lei complementar do ISS (Imposto Sobre Serviços). O ISS passará a incidir sobre lista de atividades mais ampla (208 serviços em vez dos atuais 102) e, o que é mais importante, prevê-se que o imposto será cobrado no local onde o serviço é efetivamente prestado. Não mais no município-sede da empresa. Essas alterações dão sequência à lei que instituiu alíquota mínima de 2% no início de 2003. "São medidas importantes para evitar o artificialismo de municípios que rebaixaram alíquotas para atrair sedes empresariais criando uma guerra fiscal terrível" -- considera Amir Khair, ex-secretário de Finanças da cidade que mais perdeu com o rebaixamento tributário feito por vizinhos como Barueri e Taboão da Serra.

Os especialistas não enxergam a ampliação da lista de atividades com cobrança de ISS como manobra para aumento da carga tributária. Eles contextualizam a medida no que chamam de melhoria da qualidade da tributação. "Não é aumento de carga. É simplesmente pegar quem não paga por falha da legislação" -- argumentou Bernard Appy.